第39章 发展思考：问题与对策(9)

加强高校内部管理，构建有利于人才培养的管理制度是当前高等学校面临的共同任务。而独立学院作为新建的本科院校，其学校内部管理制度的薄弱更影响了其内生资源的形成和发展，影响了独立学院的做大做强。只有进一步加强建章立制，并严格落实这些规章制度，才能达到规范管理的目的，并最终保证教学质量的落实；只有进一步建立和完善激励机制和有效的管理运行机制，才能充分调动广大师生员工的积极性，发挥教师在办学中的主体作用和学生在教学过程中的主体作用，最终形成有利于充分调动和发挥广大师生教学上的积极性的内部管理体制。

五、政府管理与政策的滞后

独立学院作为民办高等教育事业的重要组成部分，兼具市场运营的灵活与准公共产品的地位，以市场为背景，凭借母体高校的品牌和本科起点的优势，同时又按照人均培养成本收取学费，具有公办与民办的双重优惠，在短期内规模迅速扩张。但是，一方面由于市场自身的缺陷和民办教育的特性，独立学院蓬勃发展的背后依然存在着许多问题，政府的管理和规范对提高独立学院办学效率、确保其教育质量至关重要；另一方面，在制定高等教育政策时应有怎样的价值取向，如何确保政府管理的有效性和公平性，如何才能既促进独立学院的高效发展，又能保证其公益性发挥，这才是政府管理应实现的目的。

（一）政府管理方面存在的问题

为了确保学生受教育权的顺利实现，保证包括独立学院在内的民办教育的发展，我国教育行政管理部门对民办教育机构的准入条件与程序等都做出了详细规定，实行了较为严格的准入原则，将核准作为独立学院等民办教育机构举办的条件，并且通过对国家教育整体发展规划和对民办教育发展的了解，对独立学院的发展做出政策性引导。但我国政府在对独立学院的管理中仍存在许多问题，影响着独立学院的发展。

第一，政府失灵在教育事业管理特别是独立学院管理中的表现难以避免。萨缪尔森对政府失灵的解释是当国家的行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了。在民办教育的市场中，当政府对独立学院的宏观调控与管理不能提高其资源的有效利用或不能更好地实现公民受教育的平等权时，政府对民办教育、对独立学院管理中的失灵也就产生了。

在市场机制引入高等教育领域之后，特别是在我国高等教育需要大量引进民间资本来扩大高等教育资源的现实国情下，高等教育的办学主体由单一走向多元。高等教育公平应该包含两层含义：受教育的公平（体现教育民主与教育现代性）与办教育的公平（体现教育市场的公平竞争）。办教育的公平是指不同的办学主体能够在同一高等教育市场中公平占有办学资源和办学环境，平等竞争。教育公平问题是由于历史的原因和政府在“资源有限”的情况下实行非均衡配置政策造成的。因此，受教育的公平在一定程度上受到办教育公平的限制，办教育公平则促进受教育公平。

从市场本身的缺陷来看，政府对教育事业规范的过程应该既为各类性质、特色不同的学校提供一个公平竞争的环境，又为它们的发展提供全面、充分的信息；同时代表公众利益对教育事业进行规范和调整。政府在教育管理体制中的作用主要是宏观调控和评价的作用，目的是把社会各个层面的需求通过宏观的调控反馈给学校。事实上，正是由于政府介入教育管理，并且扮演越来越重要的角色，使学校与社会越来越紧密地联系在一起。以早期民办高等教育政策的发展为例，一方面，民办高等教育政策通过默许或默认民办高校建立与发展的事实，释放出允许民办高等教育发展的政策信号，但不出台具体政策。改革开放后，较早出现的一批民办高等学校，如北京自修大学（邓小平题写校名）、中国农民大学（胡耀邦题写校名）、中华社会大学（彭真题写校名）、华南女子文理学院等，都是在相关民办高等教育政策出台前，由一些社会地位较高、身份比较特殊的社会知名人士或知识分子群体支持创办的，而国家对此给予了事实上的承认。另一方面，在民办高等教育自发性的发展过程中，国家出台的相关政策都带有原则性、限制性特征，使民办高等教育发展始终处于国家权力的绝对掌控之中。如对私人办学资格的承认，虽然1982年的《宪法》中有原则性规定，但不具体、不明晰。直到1986年9月11日由国务院办公厅转发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中，才添加了“个人依法办学可以进行试办”的明确规定；再如1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，一方面“鼓励和运行社会力量办学”；另一方面又对民办高等教育，特别是学历教育作出了许多严格的、限制性规定。即使后来随着民办教育的快速发展，民办高等教育政策建设在逐步完善的同时，也针对民办高等教育发展出现的各种问题，不断加强对民办高等教育的规范化管理，提高民办高校教育的质量和办学层次。

然而，包括独立学院在内的民办教育所具有的准公共产品性使它既有私利性，也有公益性，更需要政府的政策与管理来确保独立学院公益性的发挥，使其在私利性和公益性之间保持平衡。高等教育政策的价值取向实质上就是政策制定者（政府）在制定高等教育发展规划、解决高等教育问题时，对国家发展与教育发展、公平与效率等关系的平衡与把握。但事实上，一则政府的管理也并不是弥补民办教育市场失灵的万能钥匙，二则政府管理要发挥效用还受到诸多其他条件的制约。而政府管理本身的问题反过来又会影响和制约独立学院等民办教育机构的发展，政府管理的重要性日益凸显的同时，独立学院等民办教育的发展也越来越受到政府管理与政策法律规范的影响和制约。在对独立学院的管理过程中，也有许多政策法律规定的初衷与政策法律实施的效果并不一致甚至截然相反的情况，这些都被人视为政府失灵对政府在教育事业宏观调控方面的制约。正因为如此，人们逐渐认识到，政府作为管理主体具有某些先天的局限性，这些局限性必须通过办学主体参与管理才能克服。

第二，高等教育政策缺乏稳定的法律与制度支持。一方面，独立学院的发展是在政策不明确、法律不健全、制度不完善的环境中快速崛起的，许多问题明显缺乏法律依据和公共政策支撑。尽管已经有了《独立学院设置与管理办法》对独立学院的性质地位、设置与管理等进行了规范，但是仍然停留在政策法规的层面，对于举办独立学院是采用以部门行政规章（如《独立学院设置与管理办法》是教育部令第26号）的形式进行调整，而并没有相关的法律加以规范。与法律相比，行政规章缺乏长久的稳定性，容易受到诸如政策变化、部门利益、突发事件等因素的影响而发生改变。以国家发展与教育发展的关系为例，从理论上讲，国家发展与教育发展是统一的，但现实中这两种取向时常发生摩擦和冲突。国家作为高等教育事业的管理者和高等教育机构的主要兴办者，必然视教育为参与国际竞争和实行国内统治的工具，通过教育政策使教育发展围绕政治或经济展开并为之服务。例如，我国1999年的高等教育扩招政策，从为了拉动内需、缓解就业以及补偿高等教育经费的目的来讲，就是典型的“国家发展”的工具性价值取向。而这一取向并不完全有利于以对教育民主化和平等化的追求为典型表现的教育发展的价值取向。

另一方面，这种政策的不稳定性也将给独立学院的投资者带来不确定性，给其投资带来风险。易言之，难以预期私人部门对政府政策与计划的反应，也会使政府政策与行为的后果具有不确定性，有时私人部门对政府政策与行为的意外反应甚至使得政府政策目标与结果南辕北辙。例如，尽管1998年的《中华人民共和国高等教育法》、教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》和此后的政策法律文件，都在逐步放宽了对民办高等教育的限制，打破了民办高等教育的办学禁区，这些政策和法律的变化本意是为民办高等教育的发展提供更大空间，促进民办学校生源数量和质量的扩展，但是这一政策同时也对本来就不够健全的民办学校采取不正当手段、虚假广告等非正当甚至非法招生提供了更多空间，特别是在逐利性的驱使下，一些独立学院寻求高额回报，其结果是许多学生和家长上当受骗，对民办学校更加不放心。尽管政府也在不断加强对民办高等教育的规范化管理，提高民办高校教育的质量和办学层次，但这一时期民办学校自身的社会声誉和信任度仍明显下降。

与此同时，还有一种预期则是确定无疑的：即独立学院不可能长期得到主办学校的庇护，从2008年开始独立学院将独立颁发大学毕业证和学位证书可见其端倪。高等教育行政主管部门从最初对独立学院数量扩张的支持，必将转化为加强对独立学院办学质量的管控，相应的对独立学院的评估体系（评估指标、评估办法、是否和公立大学采取同样标准等等的确定）和约束办法（主要从招生计划、毕业证的发放、学位证的颁发等等加以约束）都会出台。但是这些政策何时出台、何时实施、怎样实施等却是不确定的。这种不确定性不可避免地会给独立学院的发展带来风险。面对这种政策的不确定性，独立学院的投资者为了规避风险，尤其是为了防止由于政策的突然改变使得投资面临巨大风险，作为一种避险的措施，必然尽可能压缩初始投资的规模、压低办学成本、短期内扩大办学规模等等，以对冲或减小风险。但这种短期行为必然影响到独立学院的办学质量。

第三，高等教育政策执行环境仍有待优化。从我国民办高等教育政策建设的历史过程来看，对政策文本建设相对重视，对政策执行环境建设却关注不够。民办高等教育政策的执行，一直在不同程度上存在如下问题：一是思想上对民办高等教育还存在某种轻视、歧视，导致相关政策执行不力或执行走样。在政策实践中，对民办高等教育一直存在“多余论”、“营利论”、“冲击论”、“补充论”、“怀疑论”、“过渡论”等不正确认识，导致一些政策执行者对民办高等教育“另眼相看”，使民办高校在发展中遭遇不公平政策待遇。如民办高校在用地、信贷、税收上就不能与公办高校享受同等的政策待遇；民办高校教师的退休待遇就不如公办学校教师；民办高校学生的助学贷款较之公办高校学生要困难得多等；二是一些民办高等教育发展的优惠政策，由于缺乏具体的实施细则而不能得到有效执行。如民办高校的税收优惠政策、信贷政策、奖励政策等，由于缺乏操作性指标和细则，各地在执行这些政策时相差很大，在有些地方这些政策有名无实、形同虚设；三是由于执行资源匮乏，也导致了一些有利于民办高等教育发展政策流于形式，不能产生实际效果。如在《民办教育促进法》第四十四条的“扶持与奖励”性条款中，规定“县级以上人民政府可以设立专项基金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”；第四十五条“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”等。实际上，我国一些经济欠发达地区主要靠财政吃饭，支撑义务教育都捉襟见肘，这些扶持民办高等教育的政策自然也就无法执行。

总之，当前我国民办高等教育发展正处于一个新的历史转折时期，如何加快独立学院制度创新步伐，弥补现行民办高等教育政策体系的不足，为民办高等教育乃至全国高等教育的健康发展创造一个良好的政策环境，应成为今后一个时期内我国民办高等教育政策研究关注的重点。