加强公共权力制约与监督机制建设是政治文明建设的重要内容，更是中国政治文明建设的一项重要系统工程。它要涉及到政治文明建设的各个方面，要从决策、运行、执行等多个环节加强对公共权力的制约与监督。根据党的十六大精神，在创新机制上，加强公共权力制约与监督机制建设有多种路径选择。
一、建立公共权力运行机制，确保公共权力的正确行使
公共权力运行机制是关于国家公共权力运作和行使的一套具体程序和基本制度安排。公共权力运行机制是否完善，是否科学和规范，直接关系到公共权力行使的实际效果。十六大报告高度关注公共权力的制约和监督问题，要求建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，以保证把人民赋予的公共权力真正用来为人民谋利益。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，再次强调要“加强对权力运行的制约和监督，加强对行政机关、司法机关的监督”，那么，如何才能建立完善的公共权力运行机制呢？
（一）结构合理
公共权力结构合理是实现制约与监督的前提。公共权力的分配和分工的不合理，将直接导致公共权力制约与监督无法有效进行。通常在一个机构和组织中，分配资源和机会的公共权力全部集中于一个岗位的话，其他的岗位和主体就与其形成公共权利能力的巨大落差。在这样的公共权力结构格局中，很难开展有效的制约与监督。所以，公共权力制约与监督的开展是有前提的，要求公共权力体系的结构合理，分工适当。
公共权力结构是指一个国家的统治者借以实行政治统治和社会公共事务管理的各种强制力量的分工及其相互关系。合理的公共权力结构，应该能够保证公共权力正常地发挥作用，既能使被领导者对公共权力有积极的回应，又能对公共权力起一定的监督制约作用；既能保证各部门相互协调地发挥功能，又能保证各部门相互制约和监督；既能保证公共权力在规定的时间内达到预期目的，又能保证不断地给公共权力系统补充新的能量。合理的公共权力结构要求对各公共权力主体进行合理的分解和组合，使之处于相互平衡的和谐状态，避免公共权力过分集中；合理的公共权力结构要求科学界定各公共权力主体的职能和作用范围，清晰公共权力边界，既彼此独立、各司其职，又相互支持，密切配合，形成合力，开展工作，形成良性互动的、有机结合的监督整体。
合理的公共权力结构具体有两方面要求：
1.制约与监督主体结构完整而合理。制约与监督主体完整，是指实施对公共权力制约与监督的组织、机构和有关的行为主体必须全面，使公共权力的行使始终处于特定制约与监督主体的监督制约之下，使社会上不存在不受制约与监督的公共权力及其行为。所谓制约与监督主体结构合理，就是各制约与监督主体的设置在构成上是科学的、合理的，在制约与监督中能够实现既能独立运转，又能合理配合；各制约与监督主体之间既不能互相掣肘，又不能互相抵制和抵消。
2.制约与监督对象明确。从一定意义上说，制约与监督主体的确定，就是为特定的制约与监督对象而设置的。没有制约与监督对象，也就没有必要设置制约与监督主体。因此，要使制约与监督主体结构合理，首先必须明确制约与监督对象。制约与监督对象，从广义上讲，是指党和国家所有执掌公共权力的机关和工作人员，以及国有企业和事业单位的领导和管理人员。各种制约与监督的主体，如党的各级纪律检查委员会、国家权力机关及其专门的制约与监督机构、审判和检察机关、国家行政系统的监察机关、人民政协和社会组织的制约与监督、人民群众的监督等，都必须明确各自的制约与监督对象。（1）
（1）孟祥馨、楚建义、孟庆云：《权力授予和权力制约》，中央文献出版社2005年1月版，第239~240页。
（二）配置科学
公共权力运作的效果如何，在很大程度上取决于公共权力配置是否科学合理，如果公共权力配置不当、不到位，就会造成职责不清而相互推诿或者相互干扰，甚至出现制约与监督“真空”。因而应当按照分工、效率的原则，进一步科学合理地组织和配置各种公共权力，使各部门、上下级以及个人之间的公共权力运行保持通畅、协调、有序、高效的良性状态，使公共权力最大限度地发挥作用；对直接管理人、财、物的重要部门中某些过于集中的公共权力进行适当的分解，避免公共权力集中于少数人手中，并使分解后的各项公共权力之间互相配合，相互牵制，形成合理的公共权力结构。
公共权力配置科学具体表现在两方面：
1.制约与监督主体的公共权力配置要科学。这是指各个制约与监督主体在实施对客体进行制约与监督的过程中，应有什么样的公共权力，就应当配置什么样的公共权力；应有多大的公共权力，就应配置多大的公共权力。制约与监督主体的公共权力配置不当，或者配置的公共权力不到位，制约与监督主体的公共权力不足以制约与监督的对象，则制约与监督主体便难以进行，从而使制约与监督主体处于被动状态。此外，这种制约与监督公共权力的配置，原则上要考虑制约与监督主体不能受到制约与监督客体的制约，否则，也无法进行有效地制约与监督。
2.制约与监督主体的职责配置要科学。公共权力的科学配置主要是解决谁应制约与监督谁和谁能制约与监督谁的问题。制约与监督主体的职责配置要科学，则主要是解决制约与监督主体的具体制约与监督责任问题。权力同责任相通，但权力又不完全等于具体的责任。有了一定的制约与监督公共权力而责任不清楚，制约与监督公共权力同样难以使用。有了明确的制约与监督责任，才能使制约与监督的公共权力到位。因此，在制约与监督主体的责任配置上一定要科学和到位。此外，在整个制约与监督体系中，各个制约与监督主体在实施制约与监督过程中，主从关系要合理和清楚。要明确谁是主要制约与监督责任主体，谁是胁从制约与监督主体，主要应由谁来制约与监督，谁来配合。制约与监督主体的主从关系不合理、不清楚，会造成制约与监督中的互相推诿，不负责任。如果职责配置不科学，该起主要作用的，起次要作用；该起次要作用的，却使其承担主要制约与监督职责，则可能会造成制约与监督不顺，制约与监督的力度也难以完全到位，最后结果是制约与监督的效果不理想。因此，在整个制约与监督体系中，各制约与监督主体的职责配置一定要科学而合理。同时要明确各个职能部门和岗位的职责权限，做到职权与责任的相等和统一，尽量避免有权无责，或有责无权。只有这样，才能使各个制约与监督主体的监督制约作用得以充分地发挥。（1）
（1）孟祥馨、楚建义、孟庆云：《权力授予和权力制约》，中央文献出版社2005年1月版，第241~242页。
为使公共权力配置科学，目前需要解决的问题主要有：一是合理划分党与国家机关的权限和政府内各部门的公共权力范围，细化党委与人大、政府、司法等机构的职能分工，进一步明确政府内各部门的职责权限，尤其是对交叉领域的公共权力要明确划分与界定，以改变党委对国家机关职能工作直接指挥的状态，避免公共权力的重复行使和“权力真空”；二是明确党政领导人的职能权限，依据有关规定，将党政领导者的职权和行政行为细化为“可作为”行为和“不可作为”行为；三是通过立法规范中央政府和地方政府的职能权限，既要改革中央政府“全能化”的状态，又要健全和完善对地方公共权力的制约与监督，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。
（三）程序严密
完善的公共权力运行机制应对公共权力运行的全过程制定出规范的运行程序和明确的工作规则。程序严密，是指各个制约与监督主体在对公共权力行为的监督制约过程中，都有自己的特定程序，并且都能按照各自规定的制约与监督程序运作，从而使制约与监督主体的行为成为一种严格而有序的法定行为。公共权力运行的程序化程度，直接决定着公共权力效能的发挥。程序不严密，甚至混乱无序，使得公共权力行为的合法性以及绩效评估都缺乏准确的依据。实践中存在的效率不高、扯皮摩擦甚至公共权力之间的恶性冲突（如地方保护）等，都与程序规定不明确有关，从而直接导致有序的公共权力制约与监督难以展开。因此，设置规范、严密的公共权力运行程序，才能确保公民对国家事务和社会公共事务的广泛参与，保障公共权力运行的公正、公开、透明，保障公共权力运行的理性、规范和高效。
公共权力运行的程序化、规范化的基本要求，可概括为如下几个方面：一是凡公共权力运行的各个环节，包括决策、执行、监督，均应规定严密的运行程序；二是政府机构应围绕运行程序，根据各自的职能与业务性质，制定相关的工作规则，工作规则要细化到机构的每个基层单元，使进入公共权力运行过程的每一位行政人员均能按照岗位职责、工作程序和规则，顺利地进入工作角色和工作状态；三是运行程序已经规定，任何人、任何部门都要严格无误地按照程序进行。
在公共权力运行中特别要在三个关键环节上对公共权力进行制约监督。
第一，对公共权力运行起点——授权环节的制约监督。授权环节是公共权力运行的起点，对它的制约监督主要包括公共权力主体的产生和公共权力结构两个方面，因为公共权力能否正确行使，首先，决定于公共权力掌握在什么人手中，决定于公共权力行使者——掌权人的素质状况。为此，要建立科学的标准和评价指标体系；要扩大干部选任中的民主，包括健全和完善选举制度及完善民主推荐、民主测评等制度；加强干部选拔工作的制约和监督。
其次，决定于公共权力的结构状态，包括公共权力结构是否合理、科学设置，如前所述，这是公共权力能否正确行使的另一重要因素。
第二，对公共权力运行过程的制约监督。公共权力一旦产生，即向着既定的方向和目标运行，在这个过程中要保证其不偏离正确方向，就需要对公共权力进行制约。对公共权力运行过程的制约同样包括两方面。一是对公共权力主体的制约。即要对各级领导干部和公职人员在履行职责的过程中进行监督。真正做到领导干部的权力行使到哪里，相关的监督就实行到哪里。从体制和制度上保证各级领导干部正确行使手中权力。这里最关键的是进一步完善和实施任期制，加强对干部的日常教育和管理，树立正确的权力观。二是对公共权力行使的监督。从决策和执行等环节加强对公共权力的监督，建立起民主科学的决策机制和高效、依法的执行机制。
第三，对公共权力运行后果的制约监督。这是指对在行使公共权力过程中发生的诸如违法乱纪、贪污受贿、压制民主等恶劣后果的责任追究。尽管我们对公共权力源头进行严格把关，尽管我们对公共权力运行过程进行全方位监控，然而，由于公共权力本身特性，由于公共权力主体主观因素，由于社会经济、政治、文化等方面的影响，有些公共权力仍然不能沿着正确轨道运行，出现了公共权力缺位、错位，造成了公共权力失控。公共权力失控在程度、范围、性质等方面不同，因而，依据其差别程度掌权者就应受不同类型的制裁。只有建立起党纪政纪国法防线，才能使公共权力恶果得到惩戒，才有震慑力、强制力、警示力。对公共权力恶果的监督和追究制度，最严厉的形式是罢免制和弹劾制。一是完善罢免制，实行免职、降职、辞职制。二是建立和健全领导干部选拔任用工作责任追究制。三是加大法律惩处腐败力度。（1）
（1）刘剑华著：《中外监督体系比较研究》，中国方正出版社2005年版，第496~516页。
（四）制约有效
实现制约有效，要求要完善公共权力体系内各个职能主体之间合理科学的相互制约关系，通过明确的分工和清晰的程序，实现在依法用权上的相互监控，防止滥用公共权力的发生。因此，根据制约有效的要求，就要针对现行公共权力体系中的不足和漏洞，对各个公共权力部门的职能和行为规范进行改进和完善，以提高公共权力制约的效能。一是以决策和执行等环节作为公共权力制约和监督的重点，必须有一套相关的制度保证决策过程，体现科学、民主、开放的原则。十六大报告要求各级决策机关完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。公共权力运行过程的执行阶段是最易出现腐败问题的环节，更应加强制约和监督。
二是制定具体的法规和措施，让以道德制约权力、以权利制约权力、以权力制约权力、以法律制约权力等真正落到实处，并使这些制约手段在实践中互相配合，融为一体，构成完整、严密的公共权力制约机制。三是建立制约公共权力的具体制度，如改革行政审批制度，深化财税投资金融体制改革，推行和完善政府采购、招标投标制度，建立健全公共权力运行过程公开化制度、权力轮换制度，强化党风廉政建设责任制等。
二、完善公共权力制约与监督网络体系，在制约与监督中形成整体合力（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第362~380页。
