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第31章 建立健全合理、科学、严密的公共权力监督机制(9)

因为传媒是一种最公开的形式,与千百万人民群众生活联系密切,这就使它与其他监督形式不同。其他形式的监督不可避免的有一定的封闭性。因为它们主要通过固定的内部渠道、固定的模式,在有限的范围内进行,其内容、过程和结果在一般情况下局外人是很难了解的。而舆论监督则不同,它不仅在被监督对象有关的范围内公开,而且借助它的传播渠道在更广泛的范围内向全社会公开;它不仅能够引起事件发生的当地人民的注意,甚至能够引起全国人民的关注。这种面向全社会的公开性会产生一系列的社会效果,它能够引起人们的关注,并形成社会舆论。这种社会舆论具有良好的现实判断能力和相当准确的预测能力,它能够有效地督促有关国家机关和领导部门及时依法处理滥用职权或渎职失职的国家工作人员,并成为执政党和国家立法机关及时调整政策或制定、修改法律法规的重要依据之一。这种公开性及其引起的社会舆论具有显著的教育功能,在加强国家机关的廉洁自律方面会产生良好的效果。例如,中央电视台的《焦点访谈》,一旦在此曝光,影响力是巨大的。

由于舆论监督具有公开性特点,使它弥补了公共权力自身监督的不足,尤其是当党内党外监督出现某些“真空”时,它更显得十分重要。不论何种权力部门和何种职务的人,其违纪违法事实一经舆论媒体公之于世,便形成了一种无法抵挡的社会舆论力量,不但把被曝光者推上了审判台,还使有的当事者昔日的多彩光环顿时被剥得精光,露出了原形。难怪一些人认为“不怕上级批评,就怕报纸点名”或“不怕群众告状,就怕电视曝光”。

2.时效性

传媒不仅是现代社会中一切经济活动和社会生活传播交流最便捷的手段,也是党和国家机关同人民群众联系最直接的桥梁和纽带,因而也是实行监督的最及时的途径。信息业的迅速发展是现代社会的一个重要标志。四通八达的电讯网络为报纸、广播、电视传媒提供了便利条件,也使舆论监督具有其他监督不可比拟的时效性特点。社会越发展,传媒事业越发达,通过传媒实现“上情下达,下情上达”的节奏就越快捷。由于媒体及时的报道、揭露和抨击违法违纪行为,就能在较短的时间内,在广泛的空间里实现监督。人民群众可以足不出户,及时收到各种舆论媒体传达的信息。

改革开放以来,随着广播、电视事业的迅速发展,不但新闻报道的节奏加快了,舆论监督的力度也在不断加强。以中央电视台为例,不仅其《新闻报道》中有关批评监督性的内容大大增加了,而且在时空上更加快捷及时。同时,为了增强舆论监督的独特作用,除了在《东方时空》节目中辟有《时空报道》,还在晚间新闻节目后专设《焦点访谈》,这两个节目除了及时报道社会生活中发生的一些事件,而且更多地将镜头及时对准了一些脱离群众、违背党和国家的政策及违法违纪的人和事。由于舆论监督的及时准确,使行政执法部门的处理就能迅速有力,人民群众也拍手称快。

3.广泛性

由于传媒自身所具有的传播迅速、覆盖面广的特点,使舆论监督较之其他监督形式更加具有广泛性。一是监督主体的广泛性。传媒拥有广泛的读者、听众和观众,渗透到社会生活的各个领域,影响各行各业的人员和一般市民。传媒能够把各个领域发生的事情迅速传播到全社会,它的信息来源和传播范围都具有极大的广泛性。由于信息来源非常广泛,传媒能及时获得有关国家机关尚未掌握的滥用职权或渎职失职行为线索,这是舆论监督的一个优势。任何角落里的公职人员的违法行为都能够通过广大群众之手见诸于传媒而被揭露出来。传播范围的广泛性也是舆论监督的一个优势。它是一种网络型的综合性监督,而不是线型的专业化监督。法律监督、行政监督和经济监督等形式,其监督主体都是各有关职能部门和专职人员,即使是监督主体很有权威、覆盖面很大的党内监督,从全社会的角度比较,涉及的几千万党员也只是社会成员的一部分。而舆论监督则涉及到全社会除了不具备监督能力的所有阶层、组织、团体和社会公民参与的一种全社会性监督。同时,我国的新闻舆论工具是党和人民群众的喉舌耳目,从根本上说,它的声音应是党和人民群众的声音,它的监督应是党和人民利益的表达。因而,传媒界除了自身的独立监督,更是社会各界广泛的监督主体的最佳代言人。二是监督客体的广泛性。由于舆论监督的客体是全社会性的,因而也具有广泛性。如行政监督的客体主要是行政机关及其工作人员的职务行为,经济监督的客体则是社会经济领域的问题,人民代表大会的监督客体也只涉及行政机关和司法检察机关。而舆论监督的客体则无所不包,不仅涉及到党政机关的决策及其工作人员的行为,还涉及到社会上一切有关公共利益的事务,包括政治、经济、文化,乃至社会道德、风气等等。

4.群众性

舆论监督实质上是人民群众的监督,具有透明度高、信息量大、传播范围广、社会影响深的特点。它以迅速、敏锐、传播广泛的独特方式,实施广泛、及时、有效的监督,有着其他监督手段不可替代的作用。舆论监督对国家权力的监督主要是一种自下而上的群众性民主监督,有别于国家机关之间横向的或纵向的监督。国家机关的监督是以行使国家权力为基础的,舆论监督与之不同,它是群众性的自下而上的监督,是从国家机关“外部”进行的监督,这有助于消除由于国家机关自我监督而产生的某些弊端(如“官官相护”之类)。舆论监督对国家机关及其工作人员的监督,能够动员起广大人民群众积极同滥用职权和渎职失职行为作斗争。

(三)舆论监督的重要作用

基于上述特点,舆论监督在监督体系中具有举足轻重的地位,它对公共权力的制约与监督起着巨大的作用。

1.对政府及其公务人员有极大的约束作用。政府及其公务人员一般都掌握有较大的权力,为防止权力被滥用,国家建立了一整套监督体制,但这并不能完全排除一些掌权者通过各种手段逃避监督。舆论监督是通过各种大众传媒进行的,其所具有的公开性、广泛性、及时性使被监督者的一举一动都会立即在公众面前“曝光”,让公众评论。在众目睽睽的监督环境中,许多机关和领导工作人员能自觉注意自身形象和在群众中的威信,因而能自觉约束自己的行为或一丝不苟地执行政策,或秉公执法,即使个别机关和少数领导缺乏应有的觉悟,或工作失范,或违纪违法,但都存在着怕舆论曝光的心理。一旦其违法违纪行为被舆论披露,就无法掩盖其过错,使之受到法纪的追究和制裁。舆论对一些机关和领导工作人员所犯错误的监督,又起到了对广大机关和领导人员的教育和警示作用。实践证明,在纪检部门和检察机关受理的案件中,相当一部分是新闻媒介披露后发现的。近几年来,由于新闻舆论监督力度的加大,不仅使许多机关和领导人员的违法违纪问题及时得到了严肃处理,而且使更多的尚未被舆论曝光的问题也得到了自检自纠和规范,从而使政府及其公务人员真正处于人民群众的普遍监督之下。

2.及时批评社会各种不良行为,促进社会主义精神文明建设。

由于新闻舆论工具是人民群众的喉舌,而且随着我国民主法制建设的不断推进,人民群众越来越善于运用这一工具,批评社会上各种不良现象,维护社会公共利益。我国在现阶段,舆论监督是用来弥补法制和道德规范缺欠的一种最佳途径。据不完全统计,全国各类党报党刊和电台、电视台都设立了刊登播发人民群众批评、建议的栏目,及时刊登播发破坏社会公德、损害群众利益的批评信函。由于人民群众的批评事实具体,针对性强,对于抑恶扬善,鞭挞不良行为,褒扬文明风尚,推动健康向上的社会风尚起到了积极作用。

3.对其他形式的监督有促进和保证作用。舆论监督一般具有信息多、反映快的特点。因而它可以通过及时反映政府及其公务人员的情况,为各监督部门进行监督提供线索、发现问题,从而促进监督工作,它还可以利用舆论所具有的公正性和客观性,督促各监督部门有效地开展监督工作。经常看到这种现象,某个问题早被有关监督部门受理,但久拖不查,通过报刊、广播或电视将之公之于众之后,监督部门立即着手进行调查处理,很快解决了问题。

另外,舆论监督也可以利用其威慑力量,为监督部门排除工作中的干扰和阻力,保证监督工作的顺利进行。在我国,社会舆论监督作为人民民主权利之一,已经成为提高人民觉悟和促进人民群众参政议政的主要渠道,并且对于促进政府及其公务人员遵纪守法、廉洁奉公,发挥着越来越大的作用。

(四)进一步发展和完善我国的舆论监督机制

按照民主政治的要求,发展和完善我国的舆论监督机制,必须采取有力措施,做好以下工作:

1.建立舆论监督的法律制度,为舆论监督立法

尽管我国宪法有公民言论自由的规定,一些法律和行政规章也肯定了舆论监督,但大多偏重于禁止性的义务规范,缺乏授权性的权利规范。因此,特别需要尽快制定《舆论监督法》,对舆论监督的保护作出明确规定。

首先,制定法规保障舆论监督的法律地位。为确保舆论监督的法律地位,在当前起码应有这样几项法律规定:一是规定国家公民和新闻界对国家事务应有知情权、批评建议权。国家、政党和社会团体的重大活动、重要决策、重大社会事件,在法律和国家利益允许的前提下,应向新闻界提供材料,并通过新闻媒体向社会公开,让人民群众了解、评论以及进行批评监督。二是规定被批评者应对舆论监督(批评)及时作出答复,也有进行反批评乃至诉诸法律的权利。三是规定新闻报道失实与有意诽谤的界限;依法据理进行反批评与打击报复、压制舆论监督的界限;以及建立新闻纠纷仲裁办法和对打击、压制舆论监督事件的具体处罚和司法程序,等等。只有确立了舆论监督的法律地位和有法可依的具体措施,才能使舆论监督得到最根本的保障。

其次,使舆论监督本身受到法律的约束,使舆论监督既真实可靠又实事求是。同样,在我国向法制化社会发展的进程中,公正的政府自我监督行为和司法监督行为也应该建立在依法办事的基础上,不受媒体及公众舆论的左右。

值得庆幸的是,在本课题研究撰写中,全国人大常委会于2006年8月27日通过了监督法法案。监督法共9章48条,重点是监督“一府两院”。监督法虽没直接涉及舆论监督,但对舆论监督有重要的促进作用。

2.实现政治民主,保护舆论监督

舆论监督和各个监督机关尽管各自实施监督的方式不同,内容有别,但共同的目的是对滥用公共权力的行为进行监督。各种监督方式都具有批评、揭露和惩治等尖锐性特点。但舆论监督的特殊效能和地位,既能促进各监督机关很好地实施其监督,又要求各监督机关保护舆论监督。

舆论监督权的前提是公众对国家事务和公共事务的知情权。

首先应当从保障公众尤其是新闻界的知情权着眼,初步建立有中国特色的公共事务公开制度。在立法、司法、行政等领域实行适度公开,保障舆论监督权。目前,比较可行的办法是先行制定几部关于公共事务公开的单项法律。

行政司法监督机关要注意支持舆论监督,依法保护舆论监督,这是搞好舆论监督的一个重要而又现实的问题。近年来,由于舆论监督力度的加强,给了形形色色的违法违纪者以强有力的威慑,但也发生了许多损害新闻工作者合法权益的事件。新闻记者、通讯员、读者因写批评稿件或报道现场情况而受到无理围攻、恫吓;因揭露上级领导者的违纪违法问题而遭到调离、撤职等打击报复的事例也非个别。这些问题严重影响了监督者的积极性和舆论监督的社会效果。当这些问题出现时,行政司法等机关要挺身而出,积极查处压制民主、打击报复和阻挠破坏舆论监督的种种违纪违法行为。这不仅是对舆论监督的保护,也是行政司法监督机关应尽的职责。

3.建立和发展多层次、多渠道、多形式的舆论监督网络

多层次是指从中央到地方以至具体单位的新闻媒体协调运转使全社会形成一个有机整体;多渠道是指各舆论媒体结合各自的特点及与其本身联系的群众、部门行为等实施有重点、有特色、有选择的监督,它体现了新闻媒体的专业水平;多形式是指舆论监督形式不拘一格,我国主要有三种:即新闻报道、民意测验和社会协商对话。

这里我们重点论述一下舆论监督的三种形式。

第一,新闻报道。由报刊、广播、电视组成的新闻媒体是新闻传播的主要途径,也是进行舆论监督的主要形式。通过新闻报道进行监督的途径通常有两种:一种是党政机关、社会团体等组织将自己的活动信息,以现场报道、记者招待会、新闻发布会等方式,通过各种新闻媒体传播出去。这种与人民群众直接见面的客观报道,不仅提高了党政机关、社会团体活动的透明度,也为群众提供了了解情况、参与监督的机会。另一种是新闻界运用各自的传媒工具,有目的、有选择地对被监督的人和事,或公开披露、或组织评析、或用转达群众的呼声等方式进行监督。这种监督是区别于客观报道,并体现新闻舆论的主动性和监督主体性的一种主要形式,它愈来愈受到社会各界的关注和欢迎。

第二,民意测验。以民意测验作为了解公众对某一问题的态度和意见的方法,近年来已发展成为舆论监督的一种重要形式。

其组织实施机构也由新闻界逐步扩展到民意调查机构、研究单位乃至官方的调研部门。这一方式的广泛运用,一方面说明它能比较客观地反映社会舆论对某一问题的基本倾向,另一方面,民意测验的结果也愈来愈受到有关决策部门和领导机关的重视。同时,它还能起到引导公众舆论、规范社会行为的作用。

第三,社会协商对话。党政领导通过与社会团体、人民群众对话的方式以达到相互沟通和监督的目的。这种形式既体现了党密切联系群众的传统,又是实现政治民主的一种好形式。在领导与群众的协商对话中,领导可以面对面地直接听到群众的反映和意见,接受来自社会基层的舆论监督,并可同时向群众宣传党和国家的有关方针政策。这种方式得到的情况比专题的文字报告及民意测验等更真实、更直观、更迅速。

全方位立体式的舆论监督网络将大大有助于舆论监督的有效实施,使各党派、各社会阶层、各行业都能通过适当的途径行使监督权。

4.营造良好的舆论监督环境。现代化的生活方式加大了公共舆论生成的频率和规模,使人类具备从事公共舆论活动的机会。

只有创造一个宽松的环境,以宽容的态度对待舆论的多样化,形成生机勃勃的舆论环境,舆论监督才能顺利进行。为此,一方面,各级党政机关及其领导干部,要真诚欢迎和接受舆论监督,鼓励和支持新闻传媒大胆开展舆论监督,同时加强与新闻传媒的沟通,及时通报情况,交换意见,帮助媒体把握正确的舆论导向,减少负面效应扩大正面影响。另一方面,新闻传媒要向人民群众提供必要的条件,使他们能利用新闻传媒发表对时局的看法,行使对党政机关及其工作人员的监督权利。

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