从前面各章的论述中，我们已经看到，我国已初步形成了包括党内监督、国家权力机关监督、行政监督、人民政协监督、舆论监督等形式的监督主体，对于公共权力的制约与监督发挥了十分重要的作用。但是，人们也许还会问，我们有如此完善的监督系统，为何目前仍不能有效地抑制腐败行为呢？究其原因，我们认为主要有两点：一是公共权力制约与监督体系尚未能树立起应有的权威形象，使其制约与监督的力度不够，因而在实践中就不能很好发挥应有的作用；二是监督体系尚未形成真正的网络，未能形成整体合力，很容易形成制约与监督的漏洞。这就要求我们在当前社会主义和谐社会的构建中，在强化各监督系统自身职能的同时，采取有力措施，正确处理各系统之间的关系，进一步完善我国整体的公共权力制约与监督网络体系。正如胡锦涛同志在建党85周年的讲话中所言：“要加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果。”
（一）加强各种监督主体的统一协调配合，形成纵横交错的公共权力制约与监督网络
我国正在建立和完善的公共权力监督机制是一个多元化机制，各种监督主体形成为相对独立的监督系统。它们在我国的政治、经济和社会生活中虽然处于不同的位置，担负着不同的任务，但是它们的根本目标却是一致的；它们所依据的具体标准虽有区别，但所遵循的基本原则却是共同的，而且它们所维护和代表的利益也是共同的。所以各监督主体完全应当协调配合，相互依赖，相互渗透和补充，形成整体合力。目前，我国的监督主体或机构多，监督渠道也多，这是好事。可是，如果它们之间缺乏协调，各监督主体或机构分工不合理，就会造成有的问题多方插手，有的问题无人过问，出现扯皮推诿等现象。因此，为了充分发挥各种监督主体的作用，必须按照整体性和有效性的原则，理顺各监督主体之间的关系，建立纵横交错的公共权力制约与监督网络。
1.要注意使各监督主体相互渗透。其中主要是监督机构设置的相互渗透和监督对象的相互渗透。例如在股份制的大公司内，既设有专司监督的监事会，又设有专司内部经济监督之职的审计处室；既设有党的纪律检查委员会这一党内的专门监督机构，又设有履行民主管理和民主监督的职工代表大会。这些监督机构不同，监督对象也不同，它们在监督实践中，只有相互配合、相互渗透，才能在整体上对各种实施公共权力的人员实行有效的监督，防止漏洞的产生。
2.要注意使各监督主体相互补充。每一监督主体的职能都是与其承担的任务相适应的。任何一个监督主体都不可能单独承担起全部的监督任务。正因为如此，各个监督主体之间必须在监督职能上相互补充，才能有整体效果。例如，舆论监督通过新闻传播渠道表达对社会各方面具有普遍意义的意见，对国家机关的政务、执政党的党务以及其他涉及公共利益的社会事务实施的监督虽有重要意义和作用，但这种作用却又是有限的。因它没有直接处置权，也不是以国家强制力做后盾，因而对于那些违反财经纪律，触犯党纪、政纪和法律的人没有强制约束力，只有依赖经济监督、党内监督、行政监督和法律监督等监督主体发挥它们的职能作用，作出必要的处理，才能实现最终的监督效果和目的。
3.要注意使各监督主体相互沟通协调。主要是要在监督实践中，各监督主体之间必须经常互通情况，交换信息资料，以便及时配合。例如，企业职代会在开展监督时，发现被监督者还有严重的贪污受贿行为，这已经不是职代会监督职责范围内能处理的事情了，就应由职代会向国家法律监督机关及时通报情况，提供信息材料。
4.要注意各监督主体协同处理重大案件。各监督主体常常会遇到一些牵涉面宽、政策性强、互有交叉或管辖不明确的疑难问题和案件，这就更需要各监督主体在日常工作中加强联系。如建立起有关监督部门参加的定期联席会议制度，以便相互了解有关政策规定，共同研究处理监督中遇到的疑难问题和重大案件，统一各监督部门的认识和行动。在某些特殊情况下，如涉及两个以上监督部门均有管辖权和处置权的问题和重大案件，各有关监督主体可以在各司其职的前提下联合办公，运用各自的监督手段进行协同办案。例如，对某些搞以权谋私、贪赃枉法、权钱交易的大案要案就可由经济监督、行政监督、党内监督、法律监督和舆论监督等主体运用各自的监督手段，协同办案，从而充分发挥各种监督的综合效应，使一些重大案件能够及时得到正确有效的处理。
（二）强化各监督主体的相互制约机制，避免整体上公共权力制约与监督机制的失衡
各种监督主体之间相互配合、相互协调、相互沟通是由它们所具有的共性决定的，但是这种共性绝不能代替它们各自的个性。
我们要建立健全科学合理的公共权力制约与监督网络体系，除了研究各监督主体普遍性的原则、目标之外，还要区分各监督机构的职责权限，采取适当的各不相同的监督方式，严格按照各自不同的监督程序进行监督。各监督主体之间既不可越俎代庖，相互代替，也不可各自为战，各行其是。各监督主体在行使各自的监督权时，还必须受到其他监督者的监督。否则，就不可避免地会使公共权力蜕变为部门的特权，造成监督公共权力的滥用和监督者自身的腐败，以至于造成整体公共权力制约机制的失衡，从而导致整个社会政治经济生活的紊乱。
为避免上述情况的发生，还必须注意强化各监督主体之间的相互制约和监督机制。一是保持各监督主体的相对独立性和权威性。各监督机构都应有相对独立的地位和高度的权威，这样，监督人员行使职权时才有可靠的保障，这是一切高效监督制度的基本要素。各监督主体的相对独立性至少应包括三个方面的内容，即各监督主体法律地位的独立性、监督机构设置的独立性和依法运—432—第五章加强公共权力制约与监督机制建设的路径选择作的独立性。在我国的监督网络体系中，各监督机构的依法设置和运作都应是独立的，任何监督主体之间不存在依附和支配的关系。同时，各种监督主体都应能够形成自己的体系，彼此之间是平等的。不存在领导与被领导的隶属关系。二是各监督主体的运作不可混淆替代。因为各种监督主体都有各自的特点，它们监督的对象、内容、手段各不相同，这就决定了它们在实施监督时不可互相替代，监督对象不能相互替代；监督的内容不能混淆；监督的主体也不能替代。三是保持各种监督主体之间的相互制约和限制。
对于整个监督体系的网络来讲，各监督主体之间存在着彼此相互依赖、互为条件、相辅相成、互为因果、相互作用的关系，它们谁也离不了谁。
（三）实现五个转变，改革和完善公共权力制约与监督网络体系
1.逐步实现由系统内的自我监督为主向各系统间的相互交叉监督为主的转变。从系统的观点考察，监督制度可以分为两种：一种是系统内部的自我监督，监督的主体和客体都存在于同一系统内；另一种是系统之间的交互监督，即在不同的系统之间进行的交叉监督，互为监督的主、客体两者之间没有直接隶属关系。就一般道理上讲，这两类监督各有其优点和不足，在一个具有完善监督制度的民主社会中，它们都是必不可少的，应当互相补充。但是，中外的历史经验和我国当前的现实充分证明，后者监督的力度和效果显然要大于前者。因为系统内的自我监督由于监督的主体与客体存在于同一系统内部，监督者与被监督者同时又是上下级的隶属关系，他们在经济利益上往往有共同点，在仕途上有着相互依赖和相互支撑的关系，在情感上更有着千丝万缕的联系。所以，他们之间容易产生荣辱与共的心理，很容易导致文过饰非和碍于情面，在一定程度上影响着监督效能的充分发挥。这也是造成许多部门产生监督“真空”的重要原因。因此，必须从目前的系统内部的自我监督为主转向系统内部的自我监督与系统之间的交互监督相结合，并以系统之间的交互监督为主。
2.逐步实现以单向监督模式为主向双向监督模式为主的转变。所谓单向监督，就是自上而下或自下而上的监督。我国的现实状况大多是自上而下的单向监督。而双向监督，就是既有自上而下的下行监督，又有自下而上的上行监督。例如，在党内监督方面，在坚持上级领导机关对下级机关、党员群众监督的同时，下级机关和党员群众也要监督上级机关及其领导成员。一般来说，自下而上的监督实施起来难度较大，在民主政治制度不完善的情况下，下级若监督了领导，很可能会遭到打击报复。正因为它的实施难度大，我们就更应该在这方面加大改革的力度。只有如此，我们的监督制度才具有民主性质，才能够集中反映人民群众的意志，有效地防止党和国家机关中腐败的滋生和蔓延。
3.逐步实现由单纯的事后查处为主向多功能的综合监督为主的转变。健全完整的公共权力制约与监督应当包括三个方面：一是对公共权力获取的监督。主要是运用选举制、任期制和罢免制，对掌握公共权力的人员和时间进行控制，使公共权力行使者能够真正代表人民群众的利益和要求。二是对公共权力运行过程的监督。即采取行之有效的防范措施，尽量防止和减少公共权力负效应的发生，使公共权力对社会产生积极作用，在此基础上发挥较高的效能。三是对公共权力运行的后果的监督。就是根据法律规范，使公共权力行使者对自己滥用或误用公共权力所带来的不良后果承担相应的责任，以示惩戒，同时减少或消除其消极影响。就目前我国监督的现状来看，这几种监督都有待于加强，尤其是对公共权力获得的监督和对公共权力运行过程的监督更应加强。当前许多严峻的现实告诉我们，要防止以权谋私、遏制腐败现象和各种不正之风，仅有“查错纠偏”的监督机制是远远不够的。我们必须由目前的事后检查、惩戒为主，转向包括事前预防、事中控制、事后查处在内的全过程监督；由对具体事项的监督转向制度建设和法纪惩处为一体的综合监督。
4.逐步实现由专门机构监督为主向专门机构与群众相结合为主的监督机制的转变。在当前的条件下，各种监督的任务越来越繁重，需要监督的领域也越来越大，在这种情况下，仅依靠专门的监督机构显然是力不从心的。要全面及时地实施有效监督，必然要求专门机构的监督与无所不在的群众监督结合起来。这样做，不仅可以扩大我国社会主义监督的主体和范围，形成全方位、多层次的监督网络，而且可以将分散的、自发的群众监督组织起来，有效解决当前普遍存在的监督机构和监督人员不足的问题，从而加大监督的范围和力度，使一切腐败现象都难以逃匿。
5.逐步实现由软性监督向硬性监督的转变。所谓软性监督，一般是指没有明确的监督标准和实施细则，容易受各种人为因素的影响，监督起来弹性很大；所谓硬性监督，则是指具有科学的监督标准、严密的监督程序和合理的监督方式。监督体制健全不健全，主要是看是否实现了硬性监督。近年来我国的监督实践证明，软性监督没有完备的监督法规和细则做保障，监督就难以有效实施，就会变得软弱无力。因为监督标准是监督主体实施监督的客观依据，而监督的实施细则则是关于监督方式和程序的具体规定。
没有监督标准，监督者就难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为；没有监督方式和程序，监督主体的权力只能是一种抽象的法权，那是没有真正的威慑力的。要实现从软性监督到硬性监督的转变，就必须继续加强监督立法工作，使整个监督工作有章可循，形成规范。公共权力是一种政治上的强制力量，它具有占有性、扩张性和排他性的特性。所以，防止公共权力的滥用，单靠道德规范或自律等软性监督是很不够的，还必须用法制这种强制性力量来进行规范。
三、突出公共权力制约与监督的重点，着重是对“一把手”的监督
党的十六届四中全会《决定》指出：各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众的监督；拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。各级党组织和党员干部要认真贯彻全会精神，选准着力点，突出监督的重点。这就是加强对主要领导干部特别是“一把手”的监督。在领导班子中，“一把手”处于核心地位，起着关键作用，负有主要责任。加强对“一把手”的监督，是公共权力制约与监督的关键，是重中之重。据统计，近两年全国纪检监察机关共处分党政机关厅（局）级干部359人，其中主要领导干部占很大比例。他们出了问题，不但害了自己，也影响了一个地方的工作和风气，给党的事业和人民利益带来严重损害。因此，要把对权力的科学配置与对干部的有效监督结合起来，建立健全依法行使权力的制约机制，加强对各级领导干部特别是党政“一把手”的监督，加强对重点环节和重点部位的监督。要把关口前移，着力加强事前和事中监督，及早发现和解决问题，防止小错酿成大错。（1）将“一把手”作为监督的重点，一是抓住了“一把手”的监督，就牵住了党内监督的“牛鼻子”；二是因为党内“一把手”犯罪已具有相当规模，危害甚大；三是“一把手”是党内监督的难点和盲点，必须早日解决此问题，越早解决越主动。（2）
（1）2005年4月12日吴官正同志在内蒙古自治区考察结束时的讲话。
（2）冯秋婷主编：《党内监督与党员自律》，中共党史出版社2004年版，第107页。
