津沪电报局于光绪六年初创，七年五月兴工，十月竣工，十一月发报营业。不久在光绪八年三月改为“官督商办”，因外商所逼，中国迫于肆应，不得不由官倡导鼓励，使商可获利，始能开创此项新事业。虽名为“官督商办”，然经营方式仍自有其特色。且与其他“官督商办”事业，亦略有不同。李鸿章札委盛宣怀经营电报，事属中国初创，基本方针，实为谋保中国自主之权，杜外人觊觎。出发点原本于防外，而应用宗旨，更在于方便华商，有裨军国，仿轮船招商局体制，名为商局，实为官督商办。李鸿章于光绪六年八月十二日奏陈倡议，所示前提甚为明白：再，用兵之道，必以神速为贵，是以泰西各国于讲求枪炮之外，水路则有快轮船，陆路则有火轮车，以此用兵，飞行绝迹。而数万里海洋，欲通军信，则又有电报之法，于是和则以玉帛相亲，战则以兵戎相见，海国如户庭焉。近来俄罗斯、日本国均效而行之，故由各国以至上海莫不设立电报，瞬息之间，可以互相问答。独中国文书尚恃驿递，虽日行六百里加紧，亦已迟速悬殊。《李文忠公奏稿》，卷38，页16。
光绪八年十二月初八日，李氏再次申陈更详确之动议理据，持论尤具深意：十月间，英、法、美、德各使请在上海设立万国电报公司，拟添由沪至香港各口海线，英国署使臣格维讷并援同治九年总理衙门已允成案，请由英商添设自上海至宁波、温州、福州、厦门、汕头各口海线，其势几难禁遏。臣与总理衙门往返函商，惟有劝集华商，先行接办由沪至粤沿海各口陆线，以杜外人觊觎之渐，而保中国自主之权，使彼族无利可图，或者徘徊中止，且沿海各省与京外筹商军国要事、调兵催饷，均得一气灵通，于洋务海防实有裨助，而商民之转输贸易者，亦借电报速达，利益更广。因饬津沪电报局委员盛宣怀等，传集众商，妥晰会议。《李文忠公奏稿》，卷45，页32—33。
总括李鸿章用心，无非在于官商合力兴办此项新事业，俾免外商侵夺中国利权。谋国忠尽，岂有可疑？而明眼较量，以中国驿递与西方电报对比迟速，中国显然膛乎其后，相形见绌。若不急起直追，仿行电报，军国大事岂不常居于茫昧无知，与人争衡，怎不致败？是以中国电报局实在官商共同需要下而创设。其开始原要官办，而终归于官督商办者，洋商之侵逼，中国主权之维系，官方军报之需要，西方技术之吸取，华商竞争之依恃，俱构成一定之创生条件，诚可谓时势使然。
盛宣怀执行电报局之官督商办，在资金筹集、报局区划、电报类别、电线巡防各方面，均有不同安排，当出于盛氏缜密设计。
资金之筹集：光绪七年津沪电线初建，八年三月招商。在《招商章程》中订定资本银二十万两，由官垫付。再招商本十万两，缴还官本一半。官款十万永久存局，不再归还，十年之内不付利息，以为国家恤商之政。商本十万，分派千股，每股百两，长年一分利息，由股东独得。足见官方鼓励提倡之诚。《盛世危言后编》，卷12，页7—8，《创办电报局招商章程》：
一、现设直隶、山东、江南三省电线，以天津为总局（大沽局附入），上海副之，苏州、镇江、清江、济宁、临清五处为分局。自津至沪线长二千八百余里，官垫经费银二十万两，拟集商股十万两，归还官款之半，使嗣后成本官仍居半，而利息出入全数归商，以示体恤广招徕。
二、商本十万两分作一千股，每股百两，酌提官利，长年一分，刊立股单息折，年终即在认股之局凭折支取。除官利外，所有余利，作为公积，以备陆续添造，使线愈远而利愈厚，至官本十万两，十年之内不提官利，庶商本余利易于充足，即线道易于推广，其利无穷。
三、现在集股归还之官本十万两，十年之内仍陆续添设电线，并陆续先准在局各股商即于公积余利项内提半照章添认。股分不足，则更集资。必在局者公议另招，方准他商分认。如此转辗腾挪，是十年内股商老本十万两不但实得二十万两之线道，并可逐渐扩充，实收数十万两之利益，而所剩公积半利亦必日聚日多，无须官本相助矣。
四、未归之官款十万两，永远存局，不更归还。但于十年之后与商本一律起息，仍不兼取息外盈余以分商利。其余亦永远存局，加添官股成本。
官电之报效：津沪电报局虽称官督商办，实即商局而非官局，一切经营，全循公司规制。只因资金先由官款借垫，以及免息优待，电局回报之法，即凡军机大臣、总署大臣、将军督抚、出使大臣有关公务电报，均列为头等拍发，并且永远免费，以为报效。惟官员私事，则须照付电费。《盛世危言后编》，卷12，页8—9，《创办电报局招商章程》：六、电报原为洋务而设，但必先利商务，方可行远而持久。是以未成之先，官为垫款创始；既成之后，官为筹款经理，及其推行尽利，亦官为拨款教习保护，永远不费商资。在国家既不惮损己以益商民，在商民应感恩而报效。今议定：凡奉军机处大臣、总理衙门大臣、各省将军督抚、各国出使大臣所寄洋务、军务、公务电信，请于报信纸面盖用关防，局中验明，随到随发。除代转洋商公司电报照章领给信资外，本局信资则如数全捐，借展急公之义；仍将所捐信资另册存记，年终汇报。
七、本局经费浩繁，全赖信资支给。若京外各省官府寄信稍一通融，势必难以持久。查访照轮船局章程，无论大小官员，概与商民一律照章取资，以示公平；并须先付信资，再行发电。
线路之维持与巡防：电报局之必须官督商办者，不但仰赖官方借垫经费，而津沪沿线二千八百里电线之维持巡防，尤须借重官兵之力。事经盛宣怀精细设想，并得李鸿章全力支持。电线沿路分派绿营分段巡防，所需马干口粮合银一万余两，亦由李鸿章解拨淮军军饷支付五年，五年之后再由电局承担。不但津沪电线，即后日所有开办商局，如苏、浙、闽、粤商电六千里，其巡防用费，均援此例。人力物力均获官方支持。《李文忠公奏稿》，卷45，页35，《华商公议接办苏、浙、 闽、粤陆路电线章程》，第三款：巡费宜请津贴也。津沪巡线经费，每年一万余两，系奉批准，五年之内由军饷开支。现在浙、闽、粤三省巡费，每年均须湘平银二万两，应请奏准由官津贴，发局转给，以重巡护而纾商力。又，同前，卷45，页36，《章程》第八款：巡守宜立劝惩也。查津沪电线沿途设立巡电房，责成绿营汛兵看守，各汛弁兵由局各给马干口粮，另分大段梭巡，均有专责。此次设线，自应援案咨请督饬巡护，遇有贻误损坏，由局随时禀请核办。
电线器材木料免除税厘：盛宣怀创办电报局，架设电线，所需物料，报明总署，一概免税进口，亦为官方重要支持。《华商公议接办苏、浙、闽、粤陆路电线章程》第十款：材料宜请免税也。电杆应用木料甚多，须各就近处采办，应请援案免纳税厘。至于电线、电器进出各口，拟准随时咨请关道给发免单。
自以上各端所见，中国创设电报局，在官督商办致策之下创立商局。实先得到官方支持鼓励，宗旨原在顾及商利之保障，官报亦得顺利快速传递。抑且中外竞争，列强眈眈虎视，中国不能自保主权，洋商亦必乘势侵入。此即当日中国电报之生长环境。
中国电报局创设之后，因官商之极度需要，发展十分迅捷。由于越南、朝鲜为法日两国侵逼，军事需要，首先扩展至广西、云南、贵州以及东三省、朝鲜各地。江海口岸商电需要，盛宣怀乘势接设长江电线连汉口、沙市直入四川成都。西北中俄关系吃紧，又由保定经山西、陕甘修入新疆南北路。不过在盛宣怀设计安排之下，实将中国电局分为两种，凡连接沿海沿江通商埠口之线，有利可获者，作为电报商局，官督商办。凡为军事需要边地偏僻之处，线路既长，商报又少，绝难盈利，商局不愿受其拖累，一律作为官电局，仍由盛宣怀派员经理，受其指挥管制，其一切经费，俱由官出赀。大致均归李鸿章筹措资金及维持用费。
中国创设电线，凭空造起。乃百分之百纯粹接受西方知识技术，极具历史参考意义。盛宣怀承李鸿章授命主办电报，并非凭其特殊知识，而系本其自1872年以来经营轮船招商局之经验。局务规制与官督商办形式，当已掌握熟络。而聘雇洋工师、洋匠以及与洋商交接，采购器材，订立合同，循购买轮船之例，均亦具有相当经验。然经验之外，惟智慧眼光，设计裁断，当须具备优越秉赋。盛宣怀毫无电学知识，而广泛借重他人智虑，权衡运用，竟能承担中国一项新事业之开拓，剑及履及，付之施行，并历年发展，扩及全国，自是相当称职。观其电局之经始运行，种种设施，自足以见其成就。
技术合作对象：中国初建电报局，技术顾问是与丹商大北公司订立合同。约其建造，聘其工师，习其技艺，购其器材。其所以愿与大北合作，有其先事参考背景，亦有其当时之估量考虑。先事之参考：乃因大北为电报先驱公司，到华设海线最早。尤其曾在同治十三年代中国架设福州电线，并在光绪元年与中国订立合同建造福州、厦门间陆线。最后为丁日昌出价收回，取消合同，中间虽有周折，交涉并无太大困难。就当时估量言：当时已有俄、英、法、美各大国要求在中国开办电线，经李鸿章权衡，认为丹非强大国家，不会恃强蔑理，横生枝节，是谓容易驾驭。尤其大北已有南北两条海线，与外洋通电，较多便利。果然大北公司对于中国创设电报颇为尽力合作。为此李鸿章于光绪十二年二月初九日奏请给予大北公司总办恒宁生（J．Henningson）三等第三宝星，以示酬劳。《海防档》，丁编，《电线》，页105，光绪十年十月十八日，李鸿章致总理衙门函：“查光绪七年四月，因创设电报，必须西人熟手襄助指导。其时中国海岸，只有丹国大北公司设线已久，请其代为雇匠购料，不得不曲意牢笼，该公司遂禀呈六条，内不准他国及他处公司于中国地界另立海线。又中国欲造海线旱线与大北有碍者，不便设立二条。为该公司独得之利益。总署南北洋及出使大臣往来电报，凡从大北电线寄发者不取投费。为中国独得之利益，鸿章察其无甚窒碍，姑为批准咨行立案。”又，同前，页299，光绪七年十二月初五日，李鸿章致总理衙门函：“查同治九年春间，钧署与英使议允各节，敝处先未闻知。因创办由津至沪电报，丹国大北公司竭诚帮助，援照西国公法及俄法日与丹公司已立合同成案，姑批准该公司所禀，以资联络，而伸我自主之权。且缘丹系小国，其人尚易驾驭，俾为我用。然该公司求立合同，则未之许也。威使十月在津，屡索阅丹公司禀稿。鸿章以此事于英国无干，未便给阅。该使复面言，同治九年，曾以英人设线事谆求总署，但允在水底安放，线端不得上岸。英商遂迟疑未办，乃丹公司先我着鞭，至今英国官商咸怀怨悔。”又，《李文忠公奏稿》，卷56，页12：“请给恒宁生宝星。”
技术之引进与转化：中国与丹商大北公司订立合同，购其器材，雇其师匠，同时给予两条海线专利十五年，此种利益给予大北，无非要换得输入其电报技术，学习此项智能。对于此点来说，大北是十分合作，至诚相助。此情仍有一点渊源背景，为盛宣怀参考之资。原在光绪元年创办福州至厦门电线，出自沈葆桢奏准中国自办。而福州地方局员陆心源、丁嘉玮未加深思设计，竟与大北公司订立合同，交由丹商包建包办，中国地方官负责保护。更于技术过渡，订定专由丹商教导传授三年，每年费用达三万元之巨。几经朝野反对，终由丁日昌接任福建巡抚后，出面交涉，收回全部器材运台湾使用。丁氏思虑周密，于电线收回后，延请洋匠开办学堂，教习电报技术，是以器材运台之后，纯由中国自设自办。同时更将打报洋字改为汉字，供军情商货通信之用。福州合约前事与丁氏开拓前辙，实构成盛宣怀取法取戒之重要参考。《洋务运动》，册6，页334—335，光绪三年三月，福建巡抚丁日昌奏：“再，电线一件，所以达要报而速军情，为用至明。惟前议由福州造至厦门，系由洋人发纵，太阿倒持，未免利少害多。臣到闽后，当经买回拆毁，仍将电线留存，延请洋人教习学生，曾经分别奏陈在案。台湾南北路途相隔遥远，文报艰难，设立电线，尤为相宜。臣现拟将省城前存陆路电线移至台湾，化无用为有用，一举两得。并拟即派学生六品军功苏汝灼、陈平国等专司其事，定于四月动工，先向旗后造至府城，再由府城造至鸡笼。目前暂不雇用洋人，倘于理有窒碍难通之处，即翻译泰西电报全书以穷奥妙，或随时短雇洋工一二人以资参核。中国之言工也，儒在穷其理，匠人习其事，故理与器两不相谋，形上与形下终难一贯。今惟因器穷理，即理成器，庶几格致之学渐有端倪。将来仍拟将洋字改译汉字，约得万字，可敷通报军情、货价之用，然后我用我法，遇有紧急机务，不致漏泄。”盛氏所取戒者，凡中国架设电线，建置报房，纯由中国自理，不交洋商。于技术引进，尤注重未雨绸缪，早于光绪六年九月在天津紫竹林开办电报学堂，由大北荐聘洋工师，教习中国学童；并派朱格仁任学堂总办，主持校政；使电报技术可以立即转为中国所有，立即使用。
