§§§第一节 区域经济开发的科学内涵
一、区域经济开发的概念和特征
区域经济开发是指经济主体对特定区域（通常是后进区域、“问题区域”或规划中的先行区域）的自然、经济、社会资源进行综合开发和生态环境保护建设，加速资源优势向经济优势转化的经济活动。因而，其开发不同于常规发展。它有如下特征：一是时空性。任何区域开发都是在特定空间和时间条件下进行的。区域经济开发的空间，一般是指不发达和欠发达地区、经济衰退地区、生态环境问题严重地区以及战略上的重点、先行地区等。根据区域经济成长阶段理论、中心边缘理论、极化效应与扩散效应等理论，国家和区域都应审时度势，实施区域开发或再开发任务。二是战略性。区域开发是一种关系全局的、长远的相对稳定的战略举措。它必须符合国家的战略目标、发展规划和全国国土开发的总体布局，同时符合开发地区的实际情况，着眼长远，立足当前，统筹规划，分步实施。三是综合性。区域开发是一项多目标、多因素、多部门的综合体系。要充分发挥区域的各种自然、经济、社会优势，通过要素的合理流动和有效配置，各部门、各地方协同配合、综合平衡，实现经济效益、社会效益、生态效益的统一和提高。四是可持续性。区域开发是经济、社会、生态三维复合系统，是资源的综合开发和有效利用，可持续性是区域经济可持续开发的最为重要的特征之一。
二、关于区域经济开发模式的理论
1.增长极开发模式
增长极理论是由法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁（Francois Perroux）于20世纪50年代提出的。他指出，经济空间不是一个均衡的空间，而是一个“由中心及各种力的场所组成”的处于极化过程之间的极化空间。在其中处于支配地位、具有推动效应的“推动型经济单位”，在经济空间的不平衡增长过程中起着类似磁极的主导作用，佩鲁将其形象地称之为增长极，从而形成了最初的增长极概念。而真正将增长极理论概念引入到区域经济理论中来，从而最终完善这一理论的是法国经济学家布代维尔。他认为，经济空间不应仅仅包含经济单位间的数学关系，还应包括经济单位间的空间关系；极化过程不仅是功能性的，同时也是地域性的；增长极不仅仅是一个推动型单位或一组推动型产业，同时也表现为这些推动型单位或产业在地域空间集聚而成的城市。这样，增长极就从经济空间引申到地理空间，由一个经济单位转化为一个空间单位。全面准确地理解增长极概念，需要将这两方面结合起来考虑。无论是部门增长极或是城市增长极，其作用机制都包含着相互对立的两个过程：极化过程（效应）与扩散过程（效应）。极化过程是经济能量在增长极积累聚集的过程，扩散过程就是这一极化能量向其他空间的释放过程。因此，增长极是由推进型产业及其相关产业的空间聚集而形成的经济中心，它具有较强的创新和增长能力，并能通过扩散效应以自身的研究发展带动其他产业和周围腹地的发展。增长极的极化效应和扩散效应是带动区域经济发展的不同形式，在区域经济发展的不同阶段其作用强度不同。在经济发展处于较低阶段时，产业特别是创新企业主要集中布局于增长极，增长极的作用以极化效应为主；当增长极发展到一定程度后，企业及产业布局开始扩散，极化效应减弱，扩散效应增强；再进一步发展，扩散效应开始占主导地位，最终实现城乡一体化。
2.点轴开发模式
点轴理论是区域非均衡发展的又一理论。点与轴的结合成为经济活动的空间组织形式。其中点指的是以高创新能力和高增长能力带动经济区域发展的区域增长极。而轴则指的是连接各增长极的线状基础设施地带。这一理论对增长极的单点极化过程加以发挥，认为空间极化不仅仅会出现在若干点上，而且也可以出现在连接各点的重要交通干线及其沿线的线状地带上。因为这类交通干线的建立将有利于人口流动和物资的运输，从而有效地降低运输费用和生产成本，在沿线形成有利于产业布局的新区位。因而它一产生，就会对产业和人口产生巨大的吸引力，导致产业和人口在沿线的聚集，并由此产生新的增长极，形成点线一体的极化地带。另外，区域增长极的极化与扩散都是以交通干线为主要渠道的。交通线的建立和集聚，将有力地强化和加快这两个过程的进行，促进增长极自身的发展及其对区域经济推动作用的实现。正因为这类重要交通干线对区域经济的增长存在着类似增长极与生长轴相结合而成的一种新的区域不平衡发展理论。在这一理论背景下，相应形成了区域开发的点轴布局模式。其基本内容是：由控制一点的极化过程发展为控制一条轴线的不断延伸和聚集，从广度和深度两方面拓展这一扩散过程，直到完成整个区域的平衡发展。这一开发模式基本依靠的还是增长极的作用机制，但由于引入了轴线的概念，使极化过程与扩散过程在空间上可以沿着既定的方向进行，由单个、静态的点成为一个空间向量，因而具有了动态的性质。由于强调了对轴线的重视和开发，方便了极点与腹地间经济流的传递，加快和强化了二者间的脉冲与反馈过程，使得依托各轴线的各极点推动经济增长的效果也更为显著。点轴开发机制以这种点与轴的相互依托和互相促进，完善了增长极机制。
3.网络开发模式
网络开发理论认为，一个一体化的经济区域其空间结构是由如下三大要素相互交织构成的：一是节点——各级各类城镇或不同范围不同等级的增长极；二是域面——各级节点的吸引范围；三是网络——联结节点与节点之间及节点与域面之间的各种交通通信网。网络是节点与域面间联系的依托，它既表现为交通运输网络、邮电通信网络等依存于一定区位的可见的联系渠道，同时也表现为产业间和地域间经济联系构成的抽象的有序系统。二者的统一构成完整的网络概念，缺一不可。网络开发的内容主要包括两方面：其一，将已有点轴系统内的交通与通信等轴线加以连接，扩展成一个纵横交织、遍布全区的网络，从而各极点的扩散效应也交织成网，它影响的将是一个区域的整体，任何一个极点的成长都能从区域的每一个角落里反映出来。其二，将已有各点轴系统内的产业体系与增长极城镇体系连接为一个完整的网络，形成一个结构完整、多样化的区域产业系统。在这一个系统内，分工细密、紧密协作的大量中小企业的产业链条紧紧围绕在若干主导部门的周围，同时造就一个规模上衔接紧密、职能上各具特色而又相互依托的增长极体系。它保证资金、技术和信息的流动直接来往于最高级的极点与广大农村腹地之间，在各级城镇中的传递畅通无阻。这两个网络的建成与进一步发展，将会极大地提高区域各节点间、各域面间，特别是节点与域面之间各种生产要素交流的广度与密度，最终实现区域经济的现代化，带动更大范围的区域经济发展。
§§§第二节 区域经济开发的法治促进
正如前文所述，区域经济开发主要是对特定区域进行的开发，因此，法治对区域经济开发的促进作用也主要体现在对特定区域经济发展的作用。
一、建立区域开发的制度基础
区域开发是一项关系全局的、长远的和相对稳定的战略举措，它必须符合国家的战略目标、发展规划，同时符合开发地区的实际情况。它要求区域开发规划具有科学性、连续性和稳定性。同时，区域开发涉及到各种利益关系的调整，需要协调各方面的利益，使之平衡发展。因此，中央和地方制定开发规划，都应该尽可能采取法律的形式，通过制定区域开发法律制度，充分发挥法律的规范、预测、引导和保障作用，创立有序、协调发展的制度机制。“在如今市场经济条件下，研究宏观调控法律机制就必须寻找出一种新的理论支点，即国家主要是凭借公权力，以公权者的身份，采取法律的形式，对社会全局性和公共性的经济关系进行间接调控……”纵观国外区域开发的成功经验，那就是，制定完备的立法体系，为区域开发提供坚强有力的法制保障。例如，美国1993年出台了《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，以及后来制定的《地区再开发法》、《公共工程与经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》、《联邦受援区域及受援社区法》等；德国1965年出台《联邦区域规划法》；英国为开发落后地区，于1934年颁布了《特区法案》，1945年出台了《工业分布法》等；日本为开发山区和北海道，在1960-1998年期间，先后制定了《山村振兴法》、《欠发达地区工业开发促进法》、《北海道开发法》等；法国政府在20世纪50年代，对迁入欠发达地区的企业和机构，法律规定除给予享受“经济和社会发展基金”等资助外，还可享有低息贷款、免税、削减地价等各种优惠待遇；此外，意大利的南方开发，巴西落后地区的开发，都是以法制作为制度基础的。建立区域开发的法治机制，有利于增强规划的权威性和稳定性，避免轻率决策，保持国家和区域的政策体系和法律体系应有的和谐一致；有利于借助法律程序和技术保证区域开发的规范性和科学性；有利于明确决策者的政治责任和法律责任，防止在制定和实施发展计划中容易出现、也经常出现的任意性、主观性和长官意志；有利于防止地方和部门各自为政，各行其是，克服利益分配中的短期化、外在化倾向。
从区域开发来看，它涉及从经济到行政、从科技到文化，从管理到社会的方方面面，内容繁多，相应的法律制度内容也很广泛。区域开发的专门法律一般分为两大类：一类是基本法，基本法以全国或大区域为对象，是制定全国或大区域的综合开发规划的法律依据。另一类是单行法，是针对某一区域或区域开发某一方面的立法。因此，我们要在现有的立法体制下，按照各级权力机关和管理机关的职权，充分运用国内外现有的法律资源，引进和借鉴国外区域开发的立法经验，健全区域开发的法律体系。既要制定基本法、综合法，也要制定单行法。基本法、综合法是对区域开发的总体目标、基本原则、领导体制、开发机制、开发方式、实施手段、中央与地方的权责关系，以及地方政府、企业和个人等相关主体的责任和义务等重要问题予以明确的界定。在制定基本法时，要注意区域目标与国家整体目标统一，区域经济目标、环境目标与社会目标统一，区域近期目标与长远目标统一，区域当代发展目标与代际发展的目标统一。单行法是对区域开发中的某一方面具体工作的法律规定，通过对区域开发中的土地、资金、人才、生态、环境保护、资源利用、科技教育、基础设施建设、产业结构调整等方面工作的规范化，形成综合协调的法律体系。单行法既可以是全国立法机构针对区域开发的具体方面立的法，也可以是区域立法机构针对本区域开发中的问题进行的立法。它通过一系列综合、协调的法律制度，为区域开发提供制度基础和制度供给。
二、建立区域开发的法定机构
区域开发的法律法规制定以后，还需建立健全相应的机构来进行监督、管理和协调。在实行区域政策的西方国家一般都成立专门的法定机构以负责对政策作出权威性解释，根据有关措施分配经济和社会资源，协调与其他政策的关系。例如，法国曾设立专门的国土整治局，专司区域开发和发展，后来扩大为国土整治部，由内阁成员任部长，随着开发工作远远超出一个部的职权范围，最后由政府总理亲自出马，任“开发主帅”。此外，在美国有商务部经济开发署，在荷兰有区域开发署，在德国有从联邦到地方各级政府内设的专门负责区域政策的委员会，在日本有国土厅，在英国有苏格兰开发署和威尔士开发署等专门机构来负责本国区域政策的实施。
