三、建立健全政府支持制度
1.强化科技投入和教育投入的法律机制
纵观世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，政府为了保障科技经费的必要投入和稳定增长，都明确制定了强有力的法律规范。例如，美国国会通过的《美国国家科学技术政策、组织和重点法》，不仅对总的投资原则做了规定，提出“联邦用于科学和技术的资金是对未来的投资，是国家持续进步和人的环境改善必不可少的。因此，应当对科学、工程技术进行持续不断的投资，必须与国家的需要、可能和经济状况相适应”，而且对于实现该法若干目标的拨款金额也作了具体的规定。又如，法国于1982年制定的《法国研究和技术发展方针和规划法》明确量化规定：“国家给予研究和技术发展的经费占国民总值的比率为达到2.5%的目标，从现在起（1982年）到1985年，列入研究和技术发展的民用预算的拨款总额将平均每年以17.8%的速度递增。”我国为了保障科技投入，《科技进步法》等法律都规定了科技投入的保障措施，要求“国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平。全国研究开发经费应当占国民生产总值适当比例，并逐步提高，同科学技术、经济、社会发展相适应”，“国家财政用于科学技术的经费的增长速度，高于国家财政经常性收入增长的速度”。一些地方性法规也作了类似规定，如《浙江省促进科技成果转化条例》规定，“县级以上人民政府应当设立科学技术发展专项资金，主要用于科技成果转化。省人民政府设立省专利专项资金，对发明专利、涉外专利申请的费用予以资助。省人民政府设立省科技型中小企业技术创新专项资金，用于支持科技型中小企业的技术创新和科技成果转化。”我们在今后的区域地方立法中要借鉴美、日等创新型国家的做法，进一步明确规定区域财政科技拨款占财政总支出的比例，区域政府科技投入与企业投入的比例，企业科技投入强度、基础研究与应用研究的投入比例和具体增长比率等，进一步完善区域科技投入法规。
区域要保持竞争优势，重要的是强化教育与人力资本开发。在人力资本形成的各种途径中，教育和培训是最重要的，也是最具投资性的。研究表明，发展中国家兴办教育的投资效益十分明显，而且，越是贫困国家其人力资本投资的社会收益率也就越高。我国的教育投入多年来一直相对不足，财政性教育经费支出占国民生产总的比例一直徘徊在2%～3%，不仅低于发展中国家4%左右的水平，甚至达不到最不发达国家3%略多的平均水平。进入20世纪90年代后，这一比例更是逐渐下降，分配到人口素质亟待提高的广大农村地区则更少。因此，必须采取有力措施，通过法律手段，增加财政在教育与人力资本开发方面的比重，采取更积极的财政与税收政策，建立有效的激励机制，鼓励全社会开发人力资本和加大对人力资本的投入。
2.完善政府采购制度
如前所述，政府采购通过对高技术产业的巨大需求对技术创新起到“牵引”作用。我国《政府采购法》也已出台，各区域应根据区域实际，对区域政府采购的有关政策性和技术性问题，包括适用范围、采购应遵循的原则、采购方式及其应用条件、各种采购方法的具体程序及要求、采购申诉及仲裁条件及程序、合同履约要求、验收要求、违约处罚等作明确规定。尤其是要充分利用政府采购这一政策工具刺激技术创新，确定各级政府对高新技术产品的采购占全国高新技术产品的比例及占当地高新技术产品的比例；明确各级政府采购中高新技术产品在本级政府总采购中的比例；建立各级政府高新技术产品采购的财政专款制度。在各级政府财政总收入和政府购买总预算中，根据高新技术产品采购的法定比例，划拨专门款项，用于高新技术产品的采购。成立专司各级政府高新技术产品采购的业务部门，使高新技术产品采购专业化、规范化。成立政府高新技术产品采购的检查监督机构，使各级政府高新技术产品采购落到实处。
3.健全完善税收优惠政策
这类法律法规影响面最广，对税收优惠和财政资助涉及到的所有企业都具有一定的激励作用。政府通过税收优惠诱导企业自觉地进行技术创新，而不是直接干预企业的技术创新活动，把政府行为仅限于为企业创造公平的竞争环境范围内，企业技术创新的主体地位没有受到影响，也能够在一定程度上提高创新的收益，达到激励技术创新活动的目的。世界各国为了鼓励企业技术创新，都普遍地制定了技术创新的优惠政策，包括减免税、加速折旧、纳税扣除等形式。例如，美国政府规定，中小企业可以把用于贸易或商业活动有关的研究试验支出，直接作为可扣除费用予以抵扣。我国许多省市的地方性法规对技术创新都作了专门规定。《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》作为全国第一部关于高新技术成果转化的地方性法规，规定上海市及其各区、县政府设立专项资金，对认定的高新技术成果转化项目，给予贷款贴息或融资担保。对认定的高新技术成果转化项目，政府优先列入技术改造项目计划，在资金注入、贷款贴息方面给予扶持。对认定的高新技术成果项目，从认定之日起三年内，上缴的营业税、企业所得税、增值税的地方收入部分，财政专项给予扶持；之后两年，减半扶持。用其转化获得的收益投资认定的高新技术成果转化项目或企业，已征个人所得税的地方收入部分，由财政在第二年度内安排专项资金给予扶持。为了进一步促进技术创新，区域应提高税收优惠、财政政策立法的层次性和权威性，增强税收优惠政策的强制力度。借鉴国外发达国家的经验，在继续保持政府对企业技术创新活动补贴强度和规模的情况下，逐步提高加速折旧、盈利结转、税收还贷、延期纳税等间接优惠方式，弱化直接优惠方式，使通过税收减免等刺激企业技术创新的内在机制更为灵敏有效。
四、建立人力资本形成与积累良性机制
人力资本形成和积累的过程也是相关制度的建设过程，从人力资本的开发、配置、使用、激励直到利益补偿、价值积累和再投入的全部行为过程进行制度安排和制度创新，为保护人力资本存量、加速人力资本积累，创造公平合理的社会环境，提供了有力的法治保障。
1.明确人力资本所有权
舒尔茨对人力资本产权制度滞后提出了批评：“从历史上看，也有足够的证据显示了拥有土地已经越来越不再意味着占有了重要经济力量的源泉，相对于人力资本的物质资本所有权，情况亦是这样……在李嘉图和马克思的时代支配土地和其他形式的物质资本的所有权制度，已经远远不适合于大量进行人力资本投资的当代社会。”人力资本与人力本体不可分离，人力资本的终极所有权归人力本体个人。虽然政府、社会、企业、家庭和个人都可以对人力资本进行投资，但无论谁投资，都需要人力资本所有者付出体力、精力和时间，以及放弃某些收入和机会等。从人力资本价值实现过程来看，人力资本不会自动地创造价值，而是要投入到生产过程中通过其承载者的有效劳动来实现价值增值。人力资本所有者的个人意志和行动对人力资本的使用、支配、收益及其价值实现具有决定性影响。为了调动人力资本所有者的积极性和创造性，加大对自身的人力资本投资，实现人力资本的价值增值，必须制定相应的法律法规来保障人力资本所有者实现其所有权，保障人力资本所有者“依法享有自主择业”的权利和合理流动的权利，凭借自身从人力资本取得收益并决定收益分配的权利。
2.建立人力资本投资保障制度
人力资本是是以消耗资源为基础，通过对人的投资而获得的，这在很大程度上决定了人力资本是一种稀缺性资源，必须经过长期投资才能形成，这也就产生了非本人投资主体对人力资本进行投资的需要。因为人力资本增长的贡献潜力大于物质资本增长的贡献，人力资本是最基本、最有价值的生产性投资，所以人力资本投资应该优先。为了加大对人力资本开发的投入，必须通过制定相关法律、法规，科学界定人力资本产权，明晰用人单位产权归属，鼓励用人单位增加人力资本投入；培育多元化的人力资本产权主体，用法律法规明确“谁投资，谁收益”的市场经济原则，将人力资本创造的经济效益按投资比例分配给不同的投资主体。建立人力资本参与收益分配制度，开拓多元投资教育的渠道，吸引民间资金，引导社会、企业、家庭、个人投资于人力资本。
3.健全人力资本产权市场交易制度
人力资本产权概念的确定是为了交易的需要。人力资本的市场交易使得人力资本产权从单纯的人力资本所有权转化为一系列关于由人力资本导致的人们利益和行为的经济权利。人力资本产权只有通过交易这个中介才有存在的意义，如果没有交易，人力资本产权将无法形成，也将失去意义。在传统计划经济体制下，我国对人力资本的配置一直采取高度集中、统包统分、低工资、高就业的行政计划配置制度这种制度在当时特定的历史条例下，对于缓解就业压力、调整就业结构和产业结构、加速工业化等起了重要作用，但同时导致了人力资本的利用效率低下。为了促进人力资本的有效利用，必须运用法律手段依法保护涉及人力资本本体和用人主体合法权益的相关合同关系；依法协调经济活动中发生的人力资本产权争议，完善人力资本争议仲裁制度，建立权威性、专业化仲裁机构，进一步健全人力资本产权市场交易的法律体系；确立独立的人力资本市场供给和需求主体，构建人力资本市场的定价制度和完善的人力资本市场服务体系；逐步实现人力资本的配置使用由行政性分配向以市场调节为主转变；促进人才市场的政策性规范向法制性规范转变、审批管理向资质管理转变；不断创新管理体制和管理方法，从法制上保证人力资本素质的提高和消除劳动力自由流动的体制性障碍。当前应着重加强人才市场法规的建设，完善人事代理制度，成立人才纠纷的仲裁机构，使人力资本的产权明晰化，解决纠纷有法可依，利益分配受法律保护。例如，四川省《关于促进人才柔性流动的试行意见》中强调各类人才依法与用人单位签订劳动合同，实现人才的柔性流动。该制度的实施标志着四川省企事业单位的劳动关系由行政管理向依法管理转变，有助于强化人才和用人单位的契约意识和权利意识，双方可以对所发生的劳动争议依法通过劳动争议仲裁和诉讼制度加以解决。此外，《武汉市劳动力市场管理条例》、《四川省人才市场管理条例》、《长春市人才管理条例》、《重庆市人事争议仲裁条例》都对这方面的事项作了相关规定。
