第22章 制度因素与中国传媒产业结构升级(2)

第五，行政处罚。对违反广播电视法律、法规的行为实施处罚，包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停播、吊销许可证等。我国目前对广播电视的管理主要为行政规章，虽然我国宪法、刑法、版权法及其他相关的法律如民法通则等，也涉及到广播电视管理中的一些内容，但作用极为有限，发挥主要作用的仍然是关于广播管理的行政规章。

二、传媒产业制度变迁

新制度经济学认为转轨实际是一系列制度变迁现象，制度变迁是一个从制度均衡到不均衡，再到均衡的不断演变的历史过程。传媒业的转型过程实际上也就是制度变迁的过程。传媒从党的舆论工具、政府的宣传部门转型为党营准信息产业，再向文化产业过渡。在这个过程中，传媒产业的制度进行了一系列的变革。传媒产业制度的变迁可以从两个层面来进行分析，一是宏观上，传媒产业的制度框架的变迁；二是微观上，传媒治理的制度变迁。

传媒产业的制度框架分政治的制度框架和经济的制度框架。政治的制度框架变迁经历了两个发展阶段。第一个阶段是上世纪80年代到90年代的“全能主义新政”阶段。在全能主义的政治体制、权力运作和政治资源的推动下，传媒单一服务于意识形态的功能开始改变，开始渐进“脱全能主义化”。第二个阶段是90年代邓小平南巡讲话之后直到现在。这一阶段，市场经济引导下的社会多元化结构已经形成，国家对社会的控制范围逐渐退缩。传媒多元功能结构逐渐形成。传媒一元化的板块结构指导是传媒只能是政治工具，只有意识形态的功能。在市场经济的冲击下，传媒这一单一的功能定位渐渐演变成多元化的结构，传媒的经济功能、文化功能、社会功能等得到了确认。

传媒产业的经济制度框架的变迁有三条线索：一是传媒主体性质的制度变迁线索。自新中国成立开始，我国媒介产业在战争年代保持下来的供给制度模式被生产事业经营模式所取代。从中央到地方的广播电台、电视台、出版社、报刊社全部归国家所有，几乎是清一色成为附设于各级党委之下的事业单位。随着改革开放的启动，传媒开始尝试“事业单位，企业化管理”，传媒允许“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”。传媒的这种主体性质一直维持到中共十六大之后，在文化体制改革的背景下，传媒开始被区分为公益性文化事业和经营性文化产业两个主体。

二是传媒财政制度变迁的线索。1978年前，全国媒介业均纳入计划经济的模式，经费主要由国家财政拨款提供，是典型的计划经济统包统销模式。这种体制模式一直维持到改革开放之初。传媒在外部环境市场化压力下，依靠财政拨款的财源渠道出现了危机，开始主动寻求额外的补充财源。在这个时候，《人民日报》等中央级报刊联合要求开放广告作为收入来源。广播电视媒介以1983年第十一次广播电视工作会议为契机，提出将“广开财源，提高经济效益”作为改革的方向之一。由此，中国传媒开始从接受国家机关领导，以国家预算拨款为活动资金来源，不进行成本核算，不上缴利润和税金的事业化管理转向在生产经营活动中，有收入抵偿支出，实现尽可能大的利润，从而得以向国家缴纳税金的企业化管理。至此，中国传媒的财政体制有三种收入来源：全额预算拨款、差额预算管理和自收自支。

从1991到2000年，经财政部批准，中央电视台和中央人民广播电台相继实行了财务收支预算包干管理办法。其中，中央电视台实行“核定收支、比例上交、超支不补、结余留用”的预算管理办法，电视台广告收入按预算外资金管理，免缴所得税；每年按照实际收入的13％上缴广电总局，统筹用于广播电视事业发展；为调动职工积极性，可按全年实际收入减赞助收入后的3％和6％提取职工奖励资金和职工福利基金。中央人民广播电台实行“核定收支，定额或定项补助，超支不补，结余留用”的预算管理办法，广告收入按预算外资金管理，免缴所得税，通过财政专户核拨；按全年实际收入的6％和12％提取职工奖励资金和职工福利基金。

由于传媒个体力量的不断增长和地方经济实力的增强，国家的拨款已远远小于发展所需。1998年第九届全国人民代表大会第一次会议提出，国家今后对传媒单位将逐渐减少拨款三分之一，三年后这些单位将完全实现自收自支。这个制度安排由于没有区分不同传媒的特殊性，在现实中遭到了抵制。中共十六大之后召开的全国文化体制改革试点工作会议明确提出，传媒区分为公益性文化事业和经营性文化产业，公益性文化事业在财政体制上仍然按照事业单位的模式，而经营性文化产业则按照现代企业制度运行。

三是传媒产业结构的调整线索。以行政区划为标志形成的传媒产业的市场结构到上世纪90年代中期已经严重阻碍了传媒产业的发展。由于市场集中度低，传媒陷入了恶性竞争的循环。为了治理传媒产业结构的“散、滥”现象，在行政力量的干预下，传媒产业结构开始“强制性制度变迁”。传媒在“控制总量、调整结构、提高质量、增进效益”的原则下开始了第一次产业结构的大调整。报刊业重点是转化内部报刊，压缩行业报刊。广播电视重点解决擅自建台、重复建台和乱播滥放问题。

到2000年前后，传媒产业在“做大做强”的目标下开始了又一次大规模的产业结构调整。这次产业结构调整是以传媒集团化为标志。这一次调整跟上一次不同的是，“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”都发挥了作用。集团化在经济收益的层面上意味着规模经济和范围经济，同时还能增强市场竞争力，对政府而言，传媒集团化不仅可以增强传媒的经济实力，而且还可以增强舆论引导的能力，特别是国际舆论引导的能力。在这两者的作用下，一时间，从中央到地方，报业、出版、广播、电视、电影、期刊等各种传媒集团如雨后春笋般诞生，据统计，目前各种传媒集团已近100家。然而，传媒集团的成立并没有改变传媒的性质，传媒仍然是事业单位，仍然不是市场主体，这在一定程度上制约了传媒产业的发展。

2003年，以全国文化体制改革试点工作会议的召开为契机，传媒产业结构开始了一次重大变革。对于经营性文化产业，政府放松了市场管制。随着资本的准入放松、市场准入壁垒的逐渐解除，传媒的产业结构更趋合理。

传媒治理的制度变迁经历了四个阶段。一是计划经济时期的传媒行政型的治理模式。在这一时期，传媒是清一色的宣传性传媒。治理结构是政府科层制结构，治理制度是典型的行政层级制，治理中枢是超强的政治控制。其特点是以国家行政机构为逻辑起点和归属，由行政机构和行政机制构成，具有高度政治化色彩，形成命令—服从式的单向关系。二是改革开放至上世纪90年代中期传媒半行政型半企业型的治理模式。在这一时期，党委会或编委会是传媒的决策机构，党委书记通常兼任总编辑，是传媒的事业法人代表，对传媒的采编、经营、管理负责，具体则由各个副总编分管，传媒增设了广告部和发行部，中层干部仍由宣传部任命和管辖。在这种半行政半企业型治理模式下，国家作为国有资产的代表者，作为传媒的管理者，不仅拥有对传媒国有资产的所有权，同时还掌握着传媒的宣传控制权和国有资产的经营权。这种三权不分强化了政事不分，从而使政府作为传媒管理者的职能与国有资产所有者的职能并存，传媒管理的行政职能与传媒治理的经济职能合一，导致传媒治理的半行政化。虽然这一时期传媒的自主权逐步扩大，但改革并没有触及行政型治理模式，没有触及传媒的产权制度、组织制度和管理制度。三是集团化时期的传媒事业型治理模式。上世纪90年代中后期，中国传媒进入集团化、产业化发展阶段，不少传媒按照现代法人制度的要求设计了内部的组织机构。

采用最多的治理结构和领导体制是社长领导下的总编辑、总经理负责制，或者党委领导下的分工负责制，这两种模式均实行直线指挥系统与职能系统分离，采编系统与经营系统相互独立。四是文化体制改革以来的现代企业制度型治理模式。这个模式下，传媒成为新型市场主体，产权明晰，实行国有资产授权经营，建立了现代企业制度，产生了所有权、采编权、经营权的“三权”分离。这个治理模式现在还在进一步探索中。

三、传媒产业制度变迁和传媒产业发展

以传媒产业制度变迁为线索来看改革开放30年来传媒产业的发展，可以划分两个阶段：第一个阶段为放松规制的阶段。这个阶段从1978年一直到2003年。

这个阶段传媒产业制度的主要特征是允许意识形态的传媒市场化、商业化和产业化。第二个阶段为重新规制阶段。这个阶段自2003年以来一直到现在。这个阶段传统的传媒产业制度面临重大调整。

第一阶段（1978—2003）：放松规制阶段。1978年改革开放以来，我国计划经济逐渐向市场经济过渡，中国大众传媒业逐步朝着市场化、国际化、规范化、法制化、专业化、商业化和多样化的方向发展。开始于1978年的中国传媒产业化进程，到本世纪初，随着一批传媒集团的成立，产业的基本形制已经具备。2001年5月，中国证监会新版《上市公司行业分类指引》已将传媒与文化产业定为上市公司13个基本产业门类之一，下含出版、声像、广播电影电视、艺术、信息传播服务业5个大类。随着中国传媒发展的产业化进程的不断加速，20世纪80年代以来，我国传媒业已经初步建立起了由《出版管理条例》《广播电视管理条例》《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》等一系列行政法规、部门规章为基础的传媒业法制体系。

这些传媒产业法律规制体系是以规范传媒运行主体义务、权利的法律、法规和制度为基础进行构建和维护的。但由于长期以来，我国一直强调传媒的政治属性而否认其经济属性，所以这一时期，仍将传媒业中的大部分经营主体划分为事业单位，并对传媒业的行业进入、经营范围、经营区域、资本投入等方面实施严格的限制。

因此这种自由竞争仍是相对的，一些非市场经济规制特征导致传媒行政性垄断经营，以致传媒业缺乏外在的竞争压力和创新精神，市场运作效率低下，结构单一，抗风险能力弱。

90年代末以来，经济改革的进程加快，经济开放与全球化发展日益突显。外资涌入传媒产业，中国大众传媒产业规制逐步放松对业外和国外资本以及传媒产业自身的限制。2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），这是我国政府全方位深化媒介改革的一个重要文件。主要内容有：一是提出要以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，从而打破了政府命令式的市场运作模式与行政区域化的发展格局。二是明确提出以结构调整为主线，对媒介业的组织结构、业务结构、产品结构、市场结构、人才结构、知识结构、资本结构进行全面调整。三是初步突破了资本运作壁垒，媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资、银行贷款、买方借贷、股份等形式募集资金。广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国外和国内非国有资金，同时允许经营性资产可以上市。从而初步放宽了市场准入，扩大了社会资本和外资进入中国媒介的领域。

从1990年到90年代中后期，是中国原有传媒在经济效益诱惑下经济产能得到全面释放的阶段。国家工商行政总局广告司的数据显示，1992和1993年两年中国广告市场的增速分别达到93.42％和97.57％，是迄今为止增幅最大的两年。

随着媒体参与市场程度的深入，第二次售卖获得即广告收入在媒体收入中所占比重越来越大。以广电行业为例，全国广电系统广告收入从1983年1 600万元猛增至2002年的253亿元，平均每年增幅超过51％；而国家财政拨款在总收入中的比重则从1983年几乎100％下降到2002年的15％以下。这就意味着中国传媒的运行和发展，已经从对政府财政供养的依赖转变到对市场经营或广告收入的依赖了。

迅速成长的传媒广告市场和丰厚的利润回报，已经成为中国传媒越来越大的发展动机。1990年中国广告市场全国总额才25亿元，到2003年中国广告金额首次突破1 000亿大关，2004年中国传媒全年广告经营额突破1 200亿元；据全球最大会计师事务所普华永道预测，中国传媒广告经营额2010年有望达到2 600亿元。