第一节 制度因素对传媒产业结构升级的影响
在关于“制度”众多定义中，较有影响力的是新制度主义对“制度”的解释。
著名新制度经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass C.North）在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中明确将制度抽象为“一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们相互关系的系列约束。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成”。历史制度主义学者彼得·豪尔（Peter Hall）将制度定义为“制度就是在各种政治经济单元之中构造着人际关系的正式规则、惯例，受到遵从的程序和标准的操作规程”。
豪尔提出的制度概念是诺斯制度概念在政治领域的延展，分别强调了由社会认可的非正式约束（Informal Constraints）和国家规定的正式约束（Formal Constraints）两个层次的内容。正式约束，也称为非正式制度，是政府、国家或统治者有意识创造的一系列政策和法规以及通过政策和法规构筑起来的机构形态和权力关系，主要包括宪法、法律、权力结构、组织体制等内容，非正式制度主要是指人们在长期交往中无意识形成的规范人类行为的惯例和规范。具体来说，非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等内容。在度非正式制度中，意识形态处于核心地位。“因为它不仅可以蕴含价值信息，道德观念，伦理规范和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的‘先验模式’”，以指导思想的形式构成正式制度的理论基础和最高原则。概而言之，历史制度主义所指称的制度即为正式组织之内的正式的和非正式的结构和规则的总和。
在日常使用和媒介制度研究中，“制度”一词经常与政策、体制、机制等概念混用。实际上，政策、体制、机制等都不能涵盖制度的完整内容，它们只是具体的“制度安排”。政策的概念比较容易理解，主要指正式制度中的法律和政府规定等条文性内容。而制度、体制与机制之间的关系则比较复杂，为了更好地理解制度、体制、机制三者之间的关系，我们可以将制度中的正式制度分为三个层次：根本制度、体制制度和具体制度。根本制度属宏观层次，是指人类社会在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，如封建制度、资本主义制度、社会主义制度等；体制制度属中观层次，可以是某些社会分系统方面的制度，如政治体制、经济体制、文化体制等；具体制度属微观层次，是指组织内部各要素之间的关联和运行方式。比如企业的运行机制。本文中所指的制度是一个更为宏观的概念，而汉语中“制度”一词则更多的用来表示具体的“制度安排”。
在各种产业发展的模型中，制度、政策与发展战略这类人为因素是被排除在外的，即将制度视为已知的、既定的或将制度作为“外生变量”，主要是通过各种物质生产要素的变化去分析生产率的变化和产业发展。哈罗德—多马经济增长模型、新古典经济增长模型、剑桥学派经济增长模型等就是将制度视为“自然状态”的一部分。在他们的模型中，制度不会变迁，它们或者是外生的，或者是一个适应于增长动态的变态。把制度视为“外生变量”的经济学家认为，制度变迁可能是重要的，且在经济发展过程中是不可缺少的，但其关键的基本假定是这些制度变迁与经济增长无关。张培刚在农业国工业化问题的研究中，就把“社会制度”这一因素看作是“给定的”。新制度经济学家视制度为经济领域的一个内生变量，制度在长期经济增长点分析中至关重要。在新制度经济学家诺斯看来，产业革命和主导产业的更替与其说是科技创新的结果，倒不如说是制度创新的结果。诺斯在《西方世界的兴起》中，以法国、荷兰等为例，探讨了制度安排与产业结构变迁的相互关系，说明了制度安排是影响产业结构调整的重要因素之一。因此，制度创新是经济生活中内生变量的核心，经济生活中的一切创新，都要依赖制度创新予以保证和推动。制度创新是区域经济增长和产业结构升级的关键因素。
制度安排是约束和支配特定行为主体的行为模式及合作与竞争关系的一系列规则，同制度密切相联、含义相近，在经济学文献中经常被相互替代使用，但“制度安排和制度应该有所区别”。制度安排是更为具体的规则和某一特定的规则，是制度的具体化和特定化，具有较强的针对性和可操作性。而制度是更一般性的规则。从二者的创新机理看，制度安排创新相对容易，而制度创新则相对困难一些。
制度安排按其制度功能作用方式、创新机理及费用，可以分为正式的制度安排和非正式的制度安排两大类。正式的制度安排就是基本的、成文的行为规则，如法律法规、管理条例、组织安排和政策等。这种制度安排有较强的强制性，其修改或变更，需要得到其行为受这一制度安排管束群体的准许与同意。非正式的制度安排是制约和指导人们行为的惯性或不成文的行为规范，如价值观念、伦理规则、道德、习惯及意识形态等。这种制度安排是历史进程中人类文化的沉淀物，或者说是文化价值制度化的结果。
制度安排对产业结构升级有着重要的作用。首先，制度安排影响资源配置方式。选择资源配置方式是一国主权的体现，它构成一国经济体制的实质内容。资源配置方式有两种，即市场配置和计划配置。市场配置是以市场为主要手段配置资源，产业结构演变是按市场需求的变化而变化。计划配置是以政府的计划为依据配置资源，政府是资源配置的主角，产业结构演变方向反映政府调整经济的方向。由于企业内交易的边际费用也是递增的，企业规模的扩张最终会停止在企业内交易的边际费用等于市场交易边际费用的那一个点上，由此很容易理解，把整个社会当作一个大工厂的计划经济，会因为交易费用过高而效率低下。科斯的结论是：许多传统经济学认定要由政府执行的功能，其实也许由市场来完成更好；市场自由交易可以比政府界定产权和配置资源更有效率；对政府过度干预以至完全包办的解决办法就是进行市场化改革。
其次，制度安排影响产业结构升级的方向。制度安排是影响宏观经济运行的主要因素，政府以经济、行政、法律等手段引导经济按照预测的方向发展，产业结构也会沿着此方向变化。
再次，制度安排影响产业结构升级的状态。为了保证经济的平稳运行和达到预期经济目标，可以实行比较严格的进入许可制，形成制度管制。如果制度管制符合产业结构演变规律，产业结构升级就会呈现协调状态。如果制度管制不符合产业结构演变规律，就会导致产业结构升级出现比较严重的非协调状态。
第二节 传媒产业制度变迁
一、传媒产业的制度安排
传媒产业的形成得益于中国经济的转型。转型前中国实行的是资源高度集中的计划经济体制。林毅夫等把中国计划经济体制的根源归于“不顾资源的约束而推行超越发展阶段的重工业优先发展战略”。认为传统的经济体制下的中国经济发展，受到了两个方面的抑制，一是扭曲的产业结构，二是低下的微观经济效率。
在这种背景下，中国政府开始逐步放弃计划经济体制，转向市场经济体制。经济的转型并没有改变传媒“党和政府的喉舌”的定位，换言之，市场经济的推进仍然需要强有力的意识形态。“对于政府来说，意识形态是一种‘投资少见效快的项目’，政府成功地传播和教化市场化的意识形态，并且能够使政府推介的意识形态变成一个社会普遍的和主流的价值观念，那么，市场交易中的许多关系就是约定俗成的了，这不仅有助于理顺市场经济中的各种社会关系和经济关系，而且使得政治化政府更具群众基础，大大提高政府支持率。”强调传媒意识形态的作用，是要求传媒必须坚持“党性原则”和“政治家办报”的前提条件，这也是中国传媒在转型过程中始终不能离弃的原则。在这个原则下，发展传媒产业必须坚持一个大的制度框架，“牢牢把握正确导向，始终掌握对重大事项的决策权，对资产配置的控制权，对宣传业务的审核权，对主要领导干部的任免权”。
一直以来，中国传媒长期被划归事业单位之列，我国《事业单位登记管理暂行条例》（1998年）规定：本条例所称的事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国家资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。作为事业单位的传媒实行主管主办制，定性为党和政府的宣传机构，实行“事业单位、企业化管理”。具有“机关、事业、企业”三种属性的传媒显然没有获得市场的主体地位。传媒主体地位的缺失在传媒产业的现实发展中存在很多的弊端。如传媒缺少市场主体应有的独立的利益追求和自主决策权，不能承担市场主体应承担的经济风险；由于没有法人财产权，传媒无法建立现代企业制度，难以成为市场上的投融资主主体；作为事业单位，传媒必须附属于政府，导致党政、政事、政企不分；传媒管理内部人控制严重，缺乏必备的激励和约束机制。传媒市场主体地位的缺失严重制约了产业发展。这样就产生了一个悖论：一方面要保证传媒的事业性质，一方面又要产业化。这无异于让传媒带着镣铐跳舞。传媒产业的制度安排必须改革。改革的第一步是区分公益性传媒和经营性传媒，经营性传媒属于新型的市场主体，建立现代企业制度。改革的第二步同时也赋予公益性传媒的市场主体地位，但要把宣传业务和经营业务分离，经营部分转制为企业。公益性传媒就成为事业主体和市场主体的双重复合体。传媒产业发展从此拥有了制度保障。
2005年初，整个传媒领域的改革全面推开。传媒业根据公益性文化事业和经营性文化产业两大类别实行不同的制度安排。公益性文化事业继续作为事业单位加以管理，经营性的传媒则要走向市场，转制为企业。中央就传媒产业的性质进行了明确界定：作为事业管理的一部分，非营利机构主要是指党报、党刊、电视台、广播电台和人民出版社，其主要任务不是参与市场经营，而主要是为党和国家的宣传、思想文化工作服务。对出版行业，主要确定人民出版社作为事业单位保留。除了党报党刊、人民出版社以外的报社、期刊社、音像电子出版社、图书出版社，基本上都要分期分批转制为企业，按照现代企业制度，进行内部管理体制、组织机构和运行机制的改造，转变为独立的市场竞争主体。
由于传媒“既有一般行业属性，又有意识形态的特殊性”，传媒产业化过程中有着较为严格的政府规制，主要表现在以下两个方面：一是严格的市场进入限制；二是对传媒的市场行为进行严格约束。以广播电视为例，政府对广播电视行业实行严格的进入管制，严禁私人领域、民间组织和外资涉足创办电台、电视台和有线电视网络。自从1983年以来，中国广电业放松了进入管制的许可，与行政架构相对应，实行中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市）四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖，形成四级办台、四级管理的格局。但在各个被分割的领域中，广播电视形成了独家垄断的结构。随着有线电视的引入，特别以1990年11月2日颁布的“有线电视管理暂行办法”为标志，我国有线电视进入了高速发展的时期。
到1999年，经国家广播电影电视总局批准的有线电视台近1 300座。与此同时，我国兴起了开办卫星电视节目的热潮。到1999年底，各省都拥有了一套卫星电视节目。中国广电业实际上已经形成垄断竞争的市场结构。这种竞争结构在一定程度上带来了整个行业发展的失序。1999年下半年，国家广电总局出台了与广电系统经营改革关系密切的所谓“82号文件”，其核心内容是：其一，网台分营；其二，有线与无线合并；其三，停止四级办台。这个政策一方面调整了现有的结构布局，另一方面对广播电视机构的市场进入进行了严格限制。
政府对广电业实行市场进入管制，主要着眼于结构管制。除此之外，政府还对广电市场进行行为管制，即规定已进入的广播电视机构可以做什么，不可以做什么。行为管制的主要方式实行行政手段，行政手段管理的内容包括：第一，制定政策、规划、标准。如中办国办下发的通知、广电总局制定的事业发展十五计划、节目政策、技术政策、技术标准等。第二，行政许可。开办广播电台、电视台、节目制作经营机构、发射台、进口广播电视节目、安装卫星接收设施等行为，须经广电行政部门审查批准。第三，年检年审。我国对广播电视台站、节目制作经营机构实行年检年审制度。第四，下发指令。如1993年中宣部、广电部下发《关于地方广播电台、电视台必须完整转播中央人民广播电台、中央电视台节目的通知》，1995年广电部下发《关于宾馆、饭店必须完整转播国内有关电台、电视台节目的通知》等。
第五，行政处罚。对违反广播电视法律、法规的行为实施处罚，包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停播、吊销许可证等。我国目前对广播电视的管理主要为行政规章，虽然我国宪法、刑法、版权法及其他相关的法律如民法通则等，也涉及到广播电视管理中的一些内容，但作用极为有限，发挥主要作用的仍然是关于广播管理的行政规章。
