一百年前，80%的中国人是文盲，农民保守无知，他们不懂民主，甚至可能反感民主；一百年前，国破民贫，许多人连生存都关心不过来，更无暇关心政治；一百年前，中国是农业社会，市民阶层少，似乎难以形成自治社会……这些，我们可以从美国传教士明恩傅一百年前写的《中国人的素质》一书中管窥一斑。结论是，按照“中国人素质低”的论调，一百年前的中国根本不具备实行民主化改革的条件。
但历史清晰地写着，一百年前，低素质的中国人开始了宪政改革，即清末预备立宪。宪政是指以宪法为前提，以民主为核心，以保障人权为目的的政治形态或政治过程，宪政的本质是限制政府的权力，维护公民的自由和权利。实行宪政必然要遵宪法为国家根本大法，但有宪法的国家未必就是实行宪政，宪政是实践、制度。清末立宪，是要建立“君主立宪”，即保留皇帝的“民主制度”，这对于皇权专制，就是伟大的民主化改革，预示着无限的希望。
我们现在讲清末预备立宪有着特定的时代背景。腐败、落后、封闭的清王朝和专制制度在西方文明，尤其是外国的坚船利炮面前摧枯拉朽，让最高统治者慈禧太后日益感到再不进行变法革新，满人统治将无法维系下去，皇权将难以为继。戊戌变法就是在得到慈禧太后的首肯之下进行的一场维新运动，目的是自强。甚至可以说，慈禧还表现得相当激进，她对光绪皇帝说，“今宜专讲西学”，大有连老祖宗的中学都抛弃之嫌。但是，当慈禧太后看到自己的权力受到威胁时，又亲手毁掉了这场改革，即便这样，仍然没有抹掉她内心的危机意识和变革想法。
1900年，慈禧太后抵制不平等条约，对西方列强的冒险一搏以失败告终，八军联军侵华，给中国带来灾难性的危害，联军攻入京城，火烧圆明园，慈禧太后本人连同皇室成员仓皇逃亡西安。这一次，一个泱泱大国的最高统治者如同丧家犬一般逃亡，自己的皇宫、御园被攻被毁，内心的痛切只有她自己最清楚。加之这一次国家凄惨劫难，让国民们普遍对朝廷振兴国家、抵御外侮的能力丧失信心，更加坚定了慈禧太后变法自强、力挽危局、收拾人心的决心。
1901年1月29日，慈禧太后发布了第一道变法上谕，其中写道：“我中国之弱，在于习气太深，文法太密。庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人借以藏身之固，而胥吏倚为牟利之符。公事以文牍来往，而毫无实际。人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者在一私字，困天下者在一例字。”
“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张，着军机大臣，大学士，六部九卿，出使各国大臣，各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或了诸人，或求诸已，如何而国势始兴。如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。”这就是清末新政的开始，是一次知耻而后勇的自我挽救行为。
这个上谕继续了戊戌变法的目的——自强，方法是“取外国之长，去中国之短”，确定要对中国当前的政治体制进行改革，并且在朝章、国政、吏治、民生、学校、科举、军事、财政等方面展开。应该说新政的推行让国家呈现一片崭新面貌，如若长此以往，未尝不是国家之幸。
新政推行不久，爆发了1904~1905年的日俄战争。很多人都没有想到，俄国被日本打败，一时舆论沸腾：“此非日俄之战，而立宪，专制二政体之战也。自海陆交绥，而日无不胜，俄无不败，于是俄国人民乃群起而立宪之争，吾国士夫恍然知专制昏乱之国家，不足容于清明之世界，于是立宪之议，主者渐多。”
总之一句话，就是将两国交战胜败归因为政体不同，日本的立宪政体优于俄国专制政体之故。中国要想成为强大的国家，抵抗西方列强侵略，唯有立宪，一时间，“上自勋戚大臣，下逮校舍学子，靡不曰立宪立宪，一唱百和，异口同声”，全国上下都意识到，只有立宪可以救中国，催促朝廷赶快立宪。
于是，慈禧太后派载泽、戴鸿慈、端方、李盛铎、尚其亨为考察政治大臣，考察日、英、美、德、法、奥、意、俄、比诸国的政治。考察大臣回国后，四人（李盛铎留驻比利时）“皆痛陈中国不立宪之害及立宪后之利”，一致认为，中国舍立宪而外别无他途，特别是载泽，他是慈禧太后的亲侄女婿，又为皇族中人，他在给慈禧的密折中说，立宪有三大好处：“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，很容易得到慈禧的信任，于是清廷下定决心，预备实行宪政。
很自然地，“立宪国之法，与君主国全异，而其异之要点，则不在形迹而在宗旨。宗旨一变，则一切用人行政之首，无不尽变”。在决定预备立宪之前，统治高层有过多次激烈的辩论，辩论涉及方方面面，其中有一条，就是立宪会不会受中国人素质低的制约，关于这个话题的讨论，在统治集团内部有过一次激烈的争辩。
1906年8月27日，清廷为要否立宪，立宪有无利弊进行过一次廷辩，从现在公布的档案看，其中对国民素质与推行宪政的关系有过较为集中的争辩。
这个话题首先是由尚书徐世昌提出的，他说“逐渐变更之法，行之既有年矣，而初无成效。盖国民之观念不变，则其精神亦无由变，是则惟大变之，乃所以发起全国之精神也”。意思是，渐进式的改良（洋务运动），我们已经实行几十年了，并不奏效，就是因为人民的思想观念没有根本改变，所以，要改变这种局面，就要动大手术，要立宪，而立宪，就是要从民众的思想观念着手，开启民智。
对此大学士孙家鼐表示赞同，他说：“如君言，是必民之程度渐已能及，乃可为也。今国民能实知立宪之利益者，不过千百之一，至能知立宪之所以然而又知为之之道者，殆不过万分之一。上虽颁布宪法，而民犹懑然不知，所为如是，则恐无益而适为厉阶，仍宜慎之又慎乃可。”意思是说，民智未开，现在搞立宪还不是时候，强行推出，遗害无穷，要慎之又慎。
政务处大臣张百熙接着这个话题说，“国民程度，全在上之劝导，今上无法以高其程度，而曰俟国民程度高，乃立宪法，此永不能必之事也。予以为与其俟程度高而后立宪，何如先预备立宪而徐施诱导，使国民得渐几于立宪国民程度之为愈乎”。张的意见是，民智之开是施行宪政的结果，而不是原因，如果要坐等民智开放到适合立宪才搞宪政，那还不知道要到猴年马月去了。
尚书铁良对国民素质之低也颇为担忧，他说：“吾闻各国之立宪，皆由国民要求，甚至暴动，日本虽不至暴动，而要求则甚力。夫彼能要求，固深知立宪之善，即知为国家分担义务也，今未经国民要求，而辄授之以权，彼不知事之为幸，而反以分担义务为苦，将若之何？”还是担心国民素质不达标，所以民众并没有主动提出要民主要宪政，现在强加给他们，他们怎么可能接受或是搞得好呢？
袁世凯虽然承认铁良所说的现实性合理性，但他认为：“天下事势，何常之有？昔欧洲之民，积受压力，复有爱国思想，故出于暴动以求权利。我国则不然，朝廷既崇尚宽大，又无外力之相迫，故民相处于无识不知之天，而绝不知有当兵纳税之义务。是以各国之立宪，因民之有知识而使民有权，我国则使民以有权之故而知有当尽之义务，其事之顺逆不同，则预备之法亦不同；而以使民知识渐开，不迷所向，为吾辈莫大之责任，则吾辈所当共勉者也。”袁认为，既然民智未开，吾辈就理当为民开智，而不是坐等，不主动开启民智而坐等民智自己开化，那是不负责任的事。
