按照变法者的初衷，原本打算设立制度局以总其纲，但是迅即就像平静之湖扔下了炸弹，一时“朝论大哗，谓此局一开，百官皆坐废矣”，旧军机大臣更是火冒三丈：“开制度局是废我军机也！”表示宁可违抗圣旨，制度局也“必不可开”，遭到了官僚的集体阻挠。
官僚们敢于违抗圣旨，与光绪皇帝没有实权有关，他们知道，只有老佛爷慈禧才是真正的实权人物，只要有老佛爷撑腰，他们就不怕光绪皇帝。不过话说回来，光绪皇帝再怎么没有实权，毕竟是当朝皇上，皇上还年轻，以后还有归政的时候，皇上说要设制度局，你们说“不必更立名目，转滋纷扰”，公然与皇上作对，不是自毁前程吗？这必然是自己的利益受到了极大的挑战才肯拼死一搏。不过，最后，旧官僚得到了慈禧的支持，设立制度局的想法，终成幻影。
既要保留旧部门旧官僚，又新设部门进新人，财政开支必然大增，当入不敷出，财政难以为继之时，光绪皇帝就想把一些旧部门撤掉，如将詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺六衙门，归并到内阁及礼、兵、刑各部办公。对地方也有一些精简机构的动作，如裁撤湖北、广东、云南三省巡抚，以总督兼巡抚事。这一下就像捅了马蜂窝，从中央到地方，不断有官员到慈禧太后面前诉苦告状，抗议这样“变官制”，认为此举“大背祖宗制度”，请慈禧太后“训政”。后来，慈禧见戊戌变法开始危及自己的权力，正好利用官僚们的反对给光绪施压：“九列重臣，非有大故，不可弃；今以远间亲、新间旧，徇一人而乱家法，祖宗其谓我何？”慈禧这一发话，表明“变官制”就是变祖宗之法，祖宗之法是不能变的，“官制”岂能随便改？既不让改，那就一切复原，撤了的都恢复过来，新成立的农工商总局则被废去。小小一点行政体制改革在触动了官利的情况下，都不能有分毫的进展，改革之失败已在意料之中。这究竟是官智未开呢，还是官利未开呢？
再来看清末新政，大抵也是如此。这次改革，“变官制”也是重要一环，不过，这一次的改革设计师不再是毫无从政经验的康有为，而是有丰富的从政经验，时任北洋大臣，同时在中央兼参与政务处大臣、督办商务大臣、督办邮电大臣、会办练兵大臣等数项重职的袁世凯。袁世凯既然抱着死也要变法的决心，行政体制改革方案也就更为全面大胆，它将原来的内阁、军机处、吏部、礼部、都察院全都撤销，而新成立的机构则有资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等。如果说这些机构还只是合并归类，再换个马甲的话，那么用责任内阁取代军机处，则是一次大突破，将中央的权力枢纽做了一个根本改变，由军机处而转内阁，等于削掉了一些军机大臣的权力。这一招当然引起了铁良、荣庆等军机大臣的极大不满，在一次会议上，醇亲王载沣拔出手枪直抵袁世凯胸口大声说:“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”经奕劻调解，方才作罢。但可以看得出，一旦触动自己的官利，即便如醇亲王也不再为他们的大清江山着想了。
不光满清权贵对“变官制”极其不满，朝野的汉族大臣或者出于自己的利益考虑，或与袁世凯有过节，或者纯出于政治关心，也将矛头指向袁世凯。他们认为在议院还没有成立之前，撤军机而让内阁，则无议院对内阁监督，责任内阁就变成了既不对皇上负责又不对议院负责的机构，这样，皇帝的权力旁落到总理大臣手里，为其所操弄，而袁世凯正想将来做内阁总理，这个改革实为他自己揽权作准备。还有人认为，之所以要让内阁统揽皇帝的权力，是因为戊戌变法时，袁世凯曾出卖过光绪皇帝，袁害怕光绪复出后报复自己，所以要提升内阁的权力，而贬低皇帝的权力，袁世凯被骂狼子野心也就在情理之中了。不要说这些官利可能受损的官僚，就连宫中的太监都谩骂甚至想殴打袁世凯呢，因为他们听说袁世凯要把专门养太监的内务府裁撤掉，那样的话，太监们就要失业了，他们正要找袁世凯算账呢。
当然，这些王公贵族、大臣太监不光直接谩骂威胁袁世凯，还跑到慈禧太后面前去告状，又是哭又是闹，搞得鸡犬不宁。慈禧此时居然也寝食难安，向人诉苦道：“我如此为难，真不如跳湖而死。”是啊，改革一旦碰到既得利益集团，尤其是官僚集团的痛处，改革就碰到了巨大的阻力，能不能啃下这块硬骨头是改革成败的关键，而历史一再地表明，改革往往改到此为止，也就以失败告终了。
连慈禧太后这样杀伐决绝的强势人物尚且觉得无奈，对于一般的政治人物，我们又岂敢抱有太过乐观的希望？官僚集团是统治者依赖的左膀右臂，大面积地得罪这个集团，统治者自己也将失去支撑的基础，他们本是一丘之貉，是不能不尊重官僚集团的意见的。否则，以慈禧太后的权威，完全可以将改革彻底推行下去，“保守势力”的阻挠不能不让她顾虑重重。事实是，这次“变官制”，只是少数旧部被裁并，多数未动，只是改名，军机处仍旧保留而不设责任内阁，官僚集团又赢了。
行政体制改革之所以困难重重，原因是变官制就意味着官员职权的变化，而职权与利益息息相关，有无职权，职权大小，利益收获都会有天壤之别，习惯了只获利而不失利，只增利而不减利的官僚，哪怕是在行政体制改革中损失一点点利益，都有可能暴跳如雷，起而反抗，通过种种手段影响决策，或是改革政策的走向落实。如果官僚集团力量足够强大，完全可以架空改革者，就像戊戌变法中官僚架空光绪皇帝一样，让改革群龙无首。
但这并不能说官智不开，说他们不能明白改革对国家民族的重要意义（不排除这样的官员），而是当改革损害到他们的具体利益时，对不起，所有宏大高远的意义都得给他的现实具体利益让步。这就是官利压倒了官智，屁股能够指挥脑袋的结果。改革不能深入，不是官智未开，实是官利未开，制度未开。
戊戌变法的时候，改革的步伐很谨慎，官老爷一点点利益都不让，民众莫之奈何；到了清末新政，社会危机已不同于从前，改革的目标大了很多，官老爷仍然一点点利都不想让，但这个时候，民众不再莫之奈何了，他们选择了革命，干脆把你们手中的利益全部都抢过来。早知如此，何必当初！因此，某种意义上说，改革其实又是一种妥协，是不同利益集团间利益的互相让步，在这当中，尤其需要官僚阶层学会妥协让步，如果丝毫也不妥协让步，改革无法进行，貌似官利得以保全，但种种问题仍然在，而且由于改革无法推进而越积越多，最后只能靠暴力来解决，等到那个时候，光脚的就不怕穿鞋的了。
所以，对于既得利益集团，适当地妥协让步是明智的选择，表面上看，是舍弃了一些利益，长远地看，胜过通过暴力的重新分配权力和利益，而学会了妥协，有话好好说，有事好商量，民主就来了，分享机制就来了，一种新的秩序就可以慢慢地建立起来，政治文明就提升了，社会就和谐了，不必非要用动乱、内战和分裂这样巨大的社会代价来换取社会的进步。
没有妥协不仅是因为官利未开，有时也是民力未开之故，因为妥协往往需要力量均衡，当官力远大于民力时，用压制民众就能解决问题，就不需要妥协让步了，所以政治改革难以推进，又常常与民力未开有极大关系。当民众可以自由结社，联系成足可以与权力抗争的力量，就好比西方的工会组织很强大，可以与资本家，甚至政府抗衡，企业里的改革也罢，政治的改革也罢，就容易了很多。
两次改革失败，似也说明改革的路径有问题，很可能颠倒了易难的关系。我们总以为政治体制改革是一个宏大系列的工程，改起来很难，而变官制的行政体制改革较为容易具体，依据先易后难的原则，先搞行政体制改革，结果，因为一开始就碰到了强大的既得利益集团的反对，让改革寸步难行，政治体制改革也就无从谈起，徒增社会的失望。我倒是以为，政治体制中最根本的宪政改革应先行先试，然后再改官制这种局部的东西会更为容易些。理由是，在大的宪政框架之下，所有官员的权力都受到约束，大官有大约束，小官有小约束，规则是一样的，都是把权力关进笼子里，这样，官员虽然觉得利益受损，但至少心理平衡许多，不觉得改革是厚此薄彼，阻力或许会小一些也未可知。不管怎么样，要想政改成功，搬掉官利未开这个拦路石，放开民力，才是根本所在。
