清朝跟英法两国，打了一仗，打败了，于是，中国中央政府，多了一个衙门，名叫总理各国事务衙门。这个衙门，是被洋人逼着成立的。当初，咸丰皇帝批准的时候，原准备加上“通商”俩字，为总理各国通商事务衙门。但是，具体办理此事的恭亲王奕□，知道洋人要这个部，意思是外交部，不能仅限于通商，所以，奏请咸丰，把“通商”俩字给抹去了。
这个衙门，在咸丰看来，不过是由于中国忙于内乱，无力对付洋人，不得已的产物，等到内乱平了，有力量对付洋人了，就给它撤了。这样的看法，在前方主事的奕□，未必就不同意，但是，能不能撤，就要看情势了。
总理各国事务衙门，简称总理衙门，或者总署、译署（大概是因为跟洋人打交道，必须有翻译，不是说它主办翻译公务）。由于开始无非打算办一个临时的权宜机构，所以，这个机构没有编制，负责人称总理衙门大臣，由于都是兼职，大臣没有定额，也不按满汉比例来，最初三人，后来增加到八九人，十余人，都是各个部门的首长兼任，长期担任直隶总督和北洋大臣的李鸿章，也是长期兼任的总理衙门大臣。在总理衙门大臣之外，还有大臣学习上行走和办事大臣等名目。因为诸大臣地位相当，在诸大臣之上，就得加一个有“管理大臣”名目的王大臣（即有亲王或者郡王爵位的大臣）来主持协调。一般来说，由于形势的发展，总理衙门管的事儿太多，涉及六部，所以，军机大臣差不多都是总理衙门大臣，否则就没有权了，首席军机大臣自然就是总理衙门的“管理大臣”，在奕□在世的时候，这个位置都是他的，后来光绪的本生父醇亲王奕譞，也担任过这一职务。
大臣之下，跟军机处类似，没有各部那样的层级官员，办事都是章京，也由各部选调，统统是兼职，编制还在本部门。章京有总办章京、帮办章京和额外章京之分，其中额外章京，是由军机处章京兼任的。
总理衙门最初没有下设机构，后来随着事务的日益增多，于是分设各个股。有英国股，掌英国、奥地利两国的交涉和各国的通商事务。法国股，分管法国、荷兰、西班牙和巴西诸国的交涉往来，以及各国传教事务。俄国股，分管俄国和日本的交涉事务。海防股，开始是掌管海防，购械，后来则凡属洋务，无所不管，从机器的采买，到电线和铁路的铺设，办厂和开矿。后来又加设了美国股，负责办理美国、德国、意大利、瑞典、挪威、比利时、丹麦、葡萄牙和秘鲁等国的交涉事务。另外还有司务厅，类似办公厅，还有清档房、电报处，甚至，还有一个银库。附属于总理衙门的，还有两个特别的机构，一个是同文馆，算是一个学校，还有一个是总税务司，主管海关事务。这两个机构，事实上都是洋人在主持，所以必须挂在总理衙门名下。
在那个时代，跟洋人打交道，是一个非常令官员们头痛的事。总理衙门之所以大臣越来越多，越多越没法办事，最后不得已，抬出首席军机王大臣，但是，效率依然很低。外国公使，每每因为受不了这个衙门的拖沓，推诿，言不及义，以及各种莫名其妙的逻辑，而大生其气。负责保护传教的法国，经常会因中国国内的教案频繁与总署交涉，实在忍不了，就不顾外交礼节，大肆咆哮，动辄威胁要派炮舰来。
其实，总理衙门跟老外打交道，非常客气。每次外国公使来访，都必备酒果，恨不能摆宴招待，吃吃喝喝，但是，客气归客气，就是不办事。英国公使威妥玛在使华日记里说，总理衙门各个大臣见公使，公使说完了，各个面面相觑，大眼瞪小眼，新人看老人，老人则看王大臣，半天说不上一句话。若王大臣说话了，不管说什么，大家都哄起回应。有一次，他去总署办事，半天没有人说话，他忍不住说了一句：今天天气甚好。中国方面一阵沉默，终于有一个人冒了一句：今天天气果然好。于是王大臣说，是的，天气果然好。于是大伙群起响应，天气真好，果然好！李鸿章也说过，总理衙门，大臣十余人，所有人都看着恭亲王奕□，亲王一张嘴，大家群声相应，没有一句得其要领的。这样的状况，当然没法赢得外国人的尊重，所以，外国公使到了总署，就气不打一处来，经常吵吵闹闹，根本不把这些大臣包括王大臣看在眼里。
这里唯有一个人例外，那就是李鸿章。李鸿章在上海与太平军作战的时候，就跟洋人多有交道，富有经验。而且，这个人比较有胆气，不太怕事。所以，外国人只有跟他谈事，才能谈出点名堂来。所以，人们经常会看到这样的情形，每当总署有外国人的时候，经常吵成一锅粥，老外吵闹的吵闹，咆哮的咆哮，完全不成体统。但是，只要李鸿章一到，马上大家就会安静下来。李鸿章也拿腔作调，摆架子，从容地脱下大氅，吸足了烟，用指甲抠抠鼻屎，放在一个银制的容器里，然后再开口说话。所以，尽管李鸿章仅仅是个地方官，不过因为北洋大臣的缘故，兼任总理衙门大臣，而且他又不是负总责的，但却实际上掌控了朝廷的外交。然而，尽管李鸿章并没有奴颜婢膝，对洋人低三下四，相反倒是尽可能地摆谱，但由于就是他跟洋人打交道多，办理交涉多，签的条约多，所以，就总是集诽谤于一身，总被骂成是里勾外连的汉奸。其实，这种事，他并不想揽，但躲都躲不了，因为老外就认他，别人多半都办不了事。即使他躲了，最后皇帝和太后也得把他找出来。
中国唯一的涉外机构，一个接近西方制度的机构，一个很有钱，权力很大的机构，但一直就是一个拖沓、官僚气十足的机构。办事效率跟传统六部一样，没法恭维。后来开办商务印书馆的张元济先生，曾经担任过总理衙门章京。在戊戌变法之前，他又一次到司务厅办事，发现公文堆里有封俄国沙皇尼古拉二世给光绪皇帝的电报，居然已经在司务厅里搁了两天。如果不是他将之找出来，还不知道要放多少天。
总理衙门唯一有效率的部门，就是总税务司。这其实是一个外包给洋人，具体说，包给英国人的机构。成立之初，是因为上海地方当局，自己在江海关收不到关税，不得已让英国人李泰国来管。却意外地发现，收获颇丰。对于一个正在应付太平天国的叛乱，财政极端困难的王朝来说，急来抱佛脚，抱出了银子，大喜过望，顾不得那么多了。于是，1861年，中国政府成立了总税务司，主管海关税收，李泰国担任第一任总税务司。后来，因为阿思本舰队事宜，李泰国跟中国政府闹翻，中国人更认可的英国人赫德，接任总税务司。这个机构，中高层成员，都是外国人，中国人顶多能做低级职员，各地分税务司虽然设置了中国籍的海关监督，基本不起作用。但是，这个外包的机构，却非常有效率，在太平天国战争还在进行之际，就可以每年为清政府提供三四百万两白银的收入，到了1871年，原来微不足道的海关税收，就已经突破千万两，占到清朝财政总收入的七分之一，此后，关税收入越来越多。到1887年，突破两千万两，占到清朝财政收入的四分之一左右。虽说这个机构的洋员工资都特别高，但比起收益来，清政府还是感觉赚大了。
但是，总税务司的成功，跟它的主管机关没有半点关系，它仅仅是一个外包机构的成功，它的运作，跟总理衙门是隔绝的。表面上作为名义上主管和协调洋务运动的部门，事实上根本起不到这样的作用。两个附属机构，同文馆是管得乱七八糟，而总税务司则管不着。所以，当年的洋务运动，只能地方导向，而且杂乱纷扰的。因人设事，因人成事，也因人败事。中国历史上第一次学习西方的运动，就在这样杂乱纷纭中行进。
但是，不管怎么说，总理衙门的设置，而且机构越做越大，在中国被拖入西方世界体系过程中，起到了一个非常关键的作用。从此，古老的中国，有了真正意义上的外交，被迫遵行西方的外交礼仪，从事外交活动。开始，只是人家走进来，后来，我们学着走出去。1867年，即将卸任的美国驻华公使蒲安臣表示愿意替中国政府出使各国，经过一番讨价还价，次年，蒲安臣带着两个总理衙门章京和一些随员，组成了中国第一个出访使团，先后走访了欧美各国。1875年，中国第一任驻外使节被派出，郭嵩焘做了这个吃螃蟹的人。至此，中国与西方世界，按照西方世界的规则，建立了关系，走向正常化。正是在这样的关系结构中，中国的洋务运动，才能越走越远，也就是说，跟西方关系越来越近。
