1742年（乾隆七年）一定让皇帝头疼。这一年的六月，淮北地区（安徽北部、江苏北部）洪水肆虐。
由直隶总督、江南河防总督、两江总督、安徽和江苏巡抚组成的豪华治水团，进驻灾区。对于造成水患的原因，他们的结论不同，在如何疏导洪水的问题上更是争论激烈。
虽然皇帝最终作出了偏向江苏的裁决，“牺牲”了安徽的利益，但江苏的洪灾亦未能减轻。考虑到该地区特殊的河湖结构，淮北某种意义上为更高层级的利益让了步。
洪水两年一遇
乾隆七年六月，江南暴雨，流经江苏、安徽的黄河、淮河以及苏皖交界处的洪泽湖水势大涨，“淹没田禾”[92]，涉灾范围极广，江苏淮安府、徐州府、扬州府的19个州县，安徽凤阳府、颍州府的17个州县，一片汪洋。
洪水到来之前，这些地区并没有作好防洪准备，直到四月仍在治愈上一年的洪灾创伤。蠲缓钱粮、分发救济粮、借给粮种、督促春耕，总是上谕与奏折的热门话题。然而朝廷表示的关心，更多只是停留在纸面上。
乾隆七年四月，刑部侍郎周学健报告乾隆帝，上一年灾后大量官员因渎职、贪腐被罢，导致救灾体系运转不灵。江苏的沛县、铜山、宿迁甚至一年内连换三个知县，新官难以在短时间内熟悉灾情。有些地方的县令还是由此前并未涉足州县治理的“河员”担任，这些人“无论署印之员，自知非久于其任，不过粉饰一时”，官员们赈灾，多“临时仓皇，自不得不授权于胥吏，假手于约保，因之冒滥遗漏，百弊丛生”。[93]
不仅如此，新的救灾行动又滋生了新的贪腐行为。官员与胥吏为避讳灾情，少报灾民人数；并非赈济对象的士绅与胥吏冒充灾民领取钱粮；在江苏，山阳、阜宁、清河、桃源等地的胥吏与保长强行索要饥民赈粮领取凭证，若强索不得，竟故意遗漏登记。阜宁县的地方士绅为领取更多赈济粮，竟出奇招——唆使妇女“胁官求赈”“出头冒领”[94]。
这些弊情，乾隆帝都已经通过别的管道知晓，他承认极少数“奸民，恃众逞刁”，需要整顿官员“以为上司讳言灾荒，遂承奉意旨，以重为轻，以多为少，上下相蒙”的恶习，不过办法也不多，唯再遣钦差大臣进驻当地指挥而已。[95]
可以说，在七月的洪水来临之前，官府的救灾效果并不佳，而防洪硬件设施亦未复原。直到乾隆七年四月，两江总督以及安徽、江苏的地方官多次向皇帝报告亟应堵筑之处。如沛县缕水堤“漫开决口，直入沛境，亟应堵筑”，“邳州境内沂河，旧有护堤，经梅家道口冲开六处，新城三面被淹，亟宜补筑”，“阜宁县境内之郭墅湖”是泄水要道，然而“久经淤平”，“亟宜开通”。五月，洪泽湖的淤塞仍未缓解。[96]
及至六月，河水大涨，上年未堵住的堤坝为洪水“指明”了流向，“上下两江去年受灾之所，六七月间复被淹没田禾”[97]，一切都已经来不及，灾而复灾已是普遍现象。
冲突的种子
最初，大水淹及州县时，江苏的部分多在黄河沿岸，安徽的部分则多在淮河及其支流沿岸。36个州县之所以“水潦频仍”，不仅因该地域河流众多，地势低洼，还因独特的河湖结构。
该区域第一大河并非淮河，而是自河南而南下的黄河，两条河流共享一条出海河道，交汇处称为“清口”。“清口”的南边连着洪泽湖，以东是江苏淮安府的兴化、泰州，以西是安徽的泗州、颍州，以南又有一条水道连着高邮湖。淮河流经安徽，往东北方向注入洪泽湖，湖水在东边被高家堰大堤拦住，构成安徽与江苏的边界。
这套湖泊系统对黄河意义重大：不仅能分掉一部分黄河水，还能延缓水流，沉积泥沙，减轻河床淤积，在大涨之时特别能减轻水患。“清口”处的泥沙虽然会阻挠淮河出海，但等淮河水涨之时，自然会被水力冲掉，恢复原样。同时，淮河又能借抵住洪泽湖湖水的高家堰大堤加强水力，“敌黄”入海。[98]这就是明万历年间治水专家潘季驯提出的“蓄清刷黄”策略，清代治水官员奉为圭臬。乾隆七年六月的洪灾中，江苏、安徽两地巡抚及其上司两江总督，乃至钦差大臣，均未怀疑其正确性，多在此框架中寻求疏导办法。
然而，“蓄清刷黄”策略奏效的前提是“淮弱黄强”或“淮强黄弱”，若遇上“淮强黄强”以及泥沙沉积、水利设施老化的情况，周边地区随时会有水灾之虞。在潘氏的指导思想之下，地方官做得最多的是不断加筑高家堰大堤。
不料，高筑的大堤却在上下游、湖西湖东民众的心中埋下了冲突的种子。对上游的安徽人来说，高家堰大堤堵住了淮河的泄洪口，湖水很容易倒涨安徽周边。相反，江苏人则视大堤为防洪利器。简而言之，“上河之利，在开闸减水，下河之利又在上河之不开闸、不减水”[99]。所以，自明中后期以来，“淮扬之人资其保障，而泗反病，遂归咎堰”，直到大清建国初还“纷纭聚讼”[100]。矛盾异常尖锐。
乾隆七年六月的暴雨恰好导致“淮强黄强”，“水势异涨”“淮黄交涨”是朝廷的共识。为了泄洪，为了防洪，江苏、安徽的官民又习惯性地将目光投向高家堰大堤，两地上空升起了又一轮堤坝该不该放水的舆论阴霾。
“常识”引发争议
冲突首先在民间开始。乾隆七年七月，安徽泗州乡民数十人请求开启洪泽湖分洪区——高邮湖的昭关坝，地方官劝退后，第二天，乡民暗中开挖湖堤放水，而下游的江苏“乡民”赶来阻止，双方发生械斗，“各有数人受伤”。乾隆帝知晓此事后发布的上谕颇有意思，他指出，“湖西刁民但顾自己禾苗，不顾下流田庐之淹浸，希图盗开……大干法纪”[101]，明显偏向下游百姓。
而在安徽巡抚张楷看来，围绕洪泽湖以东修建的堤坝，恰是造成安徽凤阳、颍州、泗州地区大灾的直接原因。他认为，频发的水灾已倒逼这些地区修建了良好的水利工程，而且淮河支流的河床不像干流那样高于平地，所以从前虽然常有灾害，“然每次不过数州县”，此次大灾，“实因淮水下流，不能迅趋入海，洪泽湖每年开放之天然坝，闭塞不通，滚水闸又复加高，以致壅滞难消泛滥为害，此其积潦之由，不在安省而在下游，不在支河而在二渎”。他还指出，之前“天然坝”每年开闸放水，这次理应“宣洩如旧”。[102]
此议遭到进驻两江地区的钦差大臣高斌强烈反对，在九月一份回复皇帝询问的奏折中，高斌否认了张楷提到的原因：“此安省人之私言，不独不为淮扬计，亦并不为淮黄计”。他认为，安徽遭灾主要是“天雨过多，山水大发”所致，大水注入洪泽湖，湖水上涨，并没有倒灌逆流。即便是离洪泽湖最近的“泗州”，“犹顺流直下”，更何况离湖泊数百里之遥的凤阳府、颍州府，所以，打开洪泽湖闸坝泄洪并不能缓解上游洪水，反而会让下游百姓遭殃，黄河水借湖水力缓之际倒灌入湖，“天然坝之必应永闭不开，以免下河淹漫之患，毫无疑义”。[103]
与高斌意见之坚决不同，时任两江总督德沛似乎有所保留。早在高斌向皇帝报告之前一个月，德沛就曾向皇帝建议，高家堰大堤的确不能轻易打开，然而“如遇水涨，洪泽湖实难容纳”，高邮湖上的三处堤坝可以“逐渐开放”，“及至异涨，天然坝不得不开”，泄洪可以，但必须提前几天通知下游民众。[104]此前，高斌任江南河道总督期间，曾主持兴修了淮黄水利工程。这次洪灾降临，其之前的政绩备受质疑，于是“浮言蜂起”，“指灾为证”，其不开堤坝泄洪的举措，令“中外哗然，纷如聚讼”，在民间引发极大争议：
有言运口改坏者，有言洪湖淤垫者，有言天然坝不应闭以致湖水倒漾者，且有言天然三坝改低三尺者，又有言山盱三滚坝复又加高者，有言高邮三坝下应接筑两堤直达于海者，有言海口淤塞者，有言云梯关明季防倭之梅花椿至今未除者，且有言大通口宽仅八十三丈者，有言灵璧五湖应加挑深广者，今又有言五湖原系低田名虽为湖而实非湖者，有言黄河淤垫应行疏浚者，有言毛城铺不应开者，今因石林口过水太多，又有言毛城铺不应闭者。[105]
这些欲突破“蓄清刷黄”框架的意见在当地市场不小。高斌称“学士大夫倡之，下吏之沽名者扬言之，大吏之未谙者轻信之”，但在他看来皆是“种种谬论，以讹传讹，离奇矛盾”。
“离奇矛盾”的建议未必无效。高斌上折报告前一个月，两江总督德沛向皇帝提及，大水猛涨之时，江南总河总督完颜伟因担心高邮湖堤坝冲垮，特将包括“永闭不开”的昭关坝在内的四处堤坝放水，下游虽然“一片汪洋”，但安徽上游“止灾于庐舍田园”[106]，缓解了水情，并不像高斌鼓吹的那样，下游即便放水，上游也未必可救。
其实，下游放水，上游减水，这是常识。高斌之所以视而不见，皇帝之所以后来接受了其不开洪泽湖堤坝的意见，并不是不懂常识，朝廷如此作为，其实有别的目的。
为了朝廷利益
面对开不开闸放水、淹江苏还是安徽的争议，皇帝一开始便有很强的倾向性。
乾隆七年七月，安徽泗州乡民前去高邮湖挖堤，乾隆帝怒斥“湖西刁民但顾自己禾苗，不顾下流田庐之淹浸”，明显偏向江苏民众。又德沛向其建议，洪泽湖容纳不了湖水，不妨开堤坝三处泄洪，并提前通知下游民众。皇帝也拒绝之，理由是不到万分危急不能开堤坝“纵其淹没”，开闸前提前通知也不行，因为这会坏了泄洪的工作。他以黄河古沟决口为例说：
民情刁悍，只知为己，不知为人，即如今年古沟之决，使先谕高邵之民，高邵之民，必将以为护未急之淮扬，而先殃我现成之百姓，万方阻止，何以办理耶？[107]
如今视之，提前通知民众起码能挽救民命，不失为良策。然而皇帝为避免出现某一方阻止的情形，竟横加拒绝，一方面可视作维稳需要，另一种可能的解释是，他试图有选择性地让某一方受害。具体到这次洪灾的整体考量，皇帝拒绝开放洪泽湖大堤，选择维护的就是江苏一方的利益。这一利益，便是对朝廷财赋输送至关重要的运河水道。[108]
自明代中后期以来，江南已是朝廷财赋重地，来自长江中下游的盐税与田赋，通过大坝以东的京杭运河，陆续运往京师。如果大坝开闸泄洪，势必会影响到运河河运，帝国粮船、盐船将有倾覆之忧。为维护运道，洪泽湖畔的堤坝只能加筑，不能降低，更不能开闸（乾隆帝又派重兵把守高家堰，防止安徽民众毁堤；后来的六次南巡，视察高家堰是其保留项目）。乾隆帝还搬出了“昭关坝永闭不开”系“历来定例”的说辞，说明这是历朝共识，以堵住反对者的嘴。
可以说，为保住财赋运道，广袤的淮北地区事实上已成为泄洪区。
皇帝并没有将此挑明，仍嘱咐高斌统筹资源，尽量做到既不开堤坝又缓解安徽水情。后者的办法是，在洪湖下游的陆上建设水道，引导积水出海。这已是大灾之后的亡羊补牢之计，正当皇帝与大臣们讨论是否开坝之时，淮安府兴化、泰州、盐城地区“一片汪洋”，洪水来自洪泽湖、高邮湖。邻居安徽的水防不住，而东边的运河堤坝是否又能防住呢？并不能。江苏布政使安宁在乾隆七年九月告诉皇帝：“查本年七月间，古沟决口，湖水奔注，运河东岸堤工，到处漫溢，不唯上河田地俱被淹浸，即扬州府城，亦将浸灌。”[109]运河水与洪泽湖水双重夹击之下，下游与上游民众同样受难。
余话
上下游偏执一方利益而起的堤坝泄洪之争，最终没能敌过汹涌的洪水。洪泽湖东边的高家堰堤坝开还是不开，本应在更高层级进行统筹疏导的局面没有出现。即便有疏导方案，在灾而复灾的淮北之地，亦难付诸实施。早在洪水来临前两个月，乾隆帝就明白，苏州巡抚许容“曾言每年若费银二三百万两，自然水患可免”，乃是其“思借工程以为开销钱粮计”，借兴修水利贪污经费罢了，他并不完全信任官僚机器。[110]
若从皇帝的角度考虑，保住帝国财政输送管道显然比驱动官僚免除水患更值得注意。既然大灾不可避免，稳住东边大水不影响运河运道就是重中之重，在“财赋”与“民命”之间，标志性的洪泽湖堤坝高家堰构建了一个非此即彼的选项。朝廷选择了“财赋”，把“民命”交给了民众。于是，每逢汛期，上下游民众的紧张与冲突便爆发，循环往复，直至清亡。
