国企改革中遭遇的困境
国企改革中遭遇的困境
国企改革的战略措施
国企的改革趋势
管理创新的途径
国企重组过程中战略的落实
发展是永恒的主题，改革是持久的动力。国有企业改革的目标是：使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义社会商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人。但是国企在改革的过程中，还是遭遇了一些困境。
案例 改制岂能随意反复
某商场原系国有商业企业，隶属市商务局。1998年，该商场拟进行股份合作制改制，按“零资产出售”方式改组为有限责任公司，实际募集股本总额31万元，用以购买原企业产权。股东王某出资16万元，约占股本总额的51%，为法定代表人。
2001年2月，其他股东因与王某产生矛盾，向市政府反映王某在改制时隐瞒滞留国有资产等问题。某会计师事务所审计结果显示该商场改制时未评估国有资产计129万余元，其他存留国有资产91万元。国资局对该结果予以了确认。
领导小组根据商务局的申请，于2002年做出《关于撤销某商场改制方案批复的通知》，认为该商场在改制时，故意隐瞒和滞留的国有资产达220余万元，因此改制不符合市委、市政府关于企业改制的有关规定和国有资产管理法律法规。据此决定：1.撤销对某商场改制的两个批复，恢复某商场的国有企业性质；2.市工商局依法撤销对某商场有限责任公司的公司注册登记并吊销营业执照。
王某对该《通知》不服，以市政府为被申请人，于2002年5月20日向省政府申请行政复议，请求撤销该决定。
复议机关经审查认为：领导小组是市政府设立的非常设机构，其所发出的通知已影响了申请人的权利和义务，属具体行政行为，可以以市政府为被申请人申请复议；在认定某商场改制过程中故意隐瞒滞留国有资产220余万元一事时，主要事实不清，责任认定不明；决定撤销某商场改制批复，恢复原企业性质以及决定工商局依法撤销某商场的公司注册登记并吊销营业执照，无法律依据。
可以说，国有企业改革取得了重大成就，在改革中解决了一些基本问题。但是，一些实质问题依然存在，这影响了国有企业自身素质及国民经济的整体提高。因此，我们只有充分认识国有企业改革的历史现状及方向，才能深层次挖掘国有企业改革存在的问题，并找到解决问题的最佳途径。
国有企业改革中面临的问题主要有以下几种。
一、公司治理结构不完善
国有企业在公司制改造过程中最大的困难就是如何产生一个有效的经营管理层的问题。
在现代公司制度下，公司经营者由两部分构成：一是公司董事会成员，负责制定公司决策和公司政策；二是公司经理层，负责公司日常事务。事实上，许多公司董事会直接由上级行政部门任命，经理人员主要来自上级主管部门的行政委派或指定。由此产生的董事和经理人员与股东会之间的相互制衡机制丧失，不称职的经营者不能及时罢免，优秀的经营者不能走上经营岗位，公司治理结构不能有效发挥作用。
二、股权结构不合理
股权结构是指各种股权在股份有限公司中的比例数量及其相互关系。目前，我国虽然有一部分国有企业经过了产权制度改革，实行了股份制和股票上市，初步建立了现代企业制度，但国有独资和国家控股的企业还占很大比重。
目前有些国有企业由于产权主体单一化，造成政企不分，效率低下。由此产生的问题是投资主体单一化，大多数老国有企业只有国家这一个投资主体。即使在一些作为现代企业制度试点的企业，法人治理结构也尚未完善。主要表现在董事会与经理层高度重合，集决策和执行于一体。另外，国有产权的非人格化，使企业在国际化的过程中，有部分海外国有资产缺乏监管。
案例 “首家改制国企”股权变更黑洞
改制前的重庆嘉陵化工厂（以下简称“嘉化”）共有职工1200多人，在岗者688人，属中型国有企业。重庆“嘉化”原国企法人代表李守昌及其家族成员通过掌控的“嘉华”和“青城”两家关联公司“过手”“嘉化”公司的进货及销售渠道，使“嘉化”欠下上述两家公司巨额债务。
“嘉化”改制后又经历了一次匪夷所思的“增资扩股”，李氏家族通过看似合理的“债转股”方式从幕后走向台前，成为了“嘉化”公司的当家大股东，完成了李氏家族整个“蛇吞象”的过程。
“嘉化”的改制，曾名噪一时，如今在当地却引来诸多诟病，改制之初全厂普通职工所占的全公司股权比率而今已缩水到了百分之几，但该厂董事长兼总经理李守昌及其亲属则通过各种不正当的方式，占到了总股权的80%以上。
然而，关于企业法人股部分分配标准和过程，职工股东们都表示不太清楚。但经过“转制”，通过持有大额的企业法人股，李守昌及亲属的股权已经上升到较为可观的地步。
在改制后的“嘉化”公司整体搬迁到重庆荣昌县的最后阶段，原国企法人代表李守昌已被刑事拘留，现取保候审。如何能有效防范“法人代表”利用国企改制监管中的漏洞完成“持大股”过程而导致国有资产流失以及职工权益被侵夺，成为中国国企改制中的焦点课题。
三、委托代理机制不健全，内部人控制问题严重
委托代理问题产生于资产所有权和经营权的分离，在这种情况下，当所有者与经营者利益不一致时，经营者就可能会放弃所有者的利益而追求自己的利益；当所有者与经营者信息不对称时，经营者就可能会利用自己的信息优势采取投机行为来谋取个人利益。这种现象称为内部人控制问题。规范公司法人治理结构应进一步明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。应健全董事会制度，上市公司应建立独立的董事制度，防止和纠正内部人控制现象。目前，由于经理市场、资本市场尚未成熟，这样就难以公正地评价经理人员的业绩水平和公司价值，对经营者也就不能产生竞争压力和动力，使得国有企业改革后仍然存在委托代理机制不健全问题；而在国有资产所有者缺位、国有企业治理结构错位、企业产权未能多元化、监督约束手段失灵等现实情况下，内部人侵蚀所有者利益成为普遍存在的现象，并造成大量国有资产流失。
案例 南方航空的委托理财
南方航空集团（以下称“南航集团”）属于大型国有企业，在银行贷款方面具备良好的信誉，不用任何抵押即可从每个商业银行获得10亿至20亿元的贷款。用银行的贷款来进行投资理财，确实是赚钱的商机。
南航集团从2001年就开始进行委托理财业务，与南航集团有过委托理财业务的有汉唐证券和中关村证券和世纪证券等证券公司。南航集团调集巨额资金乃至账外资金进行委托理财，其中仅流向深圳世纪证券公司的委托理财资金即达12亿元。
南方航空于2003年上市，当时因“非典”的影响，南方航空上市首日收于3.88元，是四大上市航空公司中股价最低的。世纪证券在此时低位入货，3个月不到，南方航空股价从4.2元上涨到6.8元，升幅超过60%，世纪证券也因此获得了丰厚的账面利润。
但随后，在油价不断攀升的压力下，航空股开始萎靡不振，世纪证券因此损失惨重。从账面上看，世纪证券已经无法偿还南航委托理财的12亿元资金。也正是由于来自南航的巨大债务压力，世纪证券被迫走上重组之路。而世纪证券无力归还南航集团12亿元委托理财资金中的7.15亿元，南航集团只得无奈将其实行债转股。
案例简评
南航集团的委托理财业务，实际上是南航集团用自己的钱，借助于证券公司来操作自己的股票。从法律法规方面来说，不论是国有资金入股市炒股，还是利用自有资金操作自己的股票，都是被明令禁止的。
从内部控制的角度说，南航集团决策层、党委、内部审计监管没有跟上，个人收受贿赂、挪用和贪污公款，反映了关键人员的道德败坏、企业基本内部控制的缺失和管理层凌驾等问题。另外，中国的金融体制也为这种现象提供了一定的便利。
四、垄断国有企业改革明显滞后
垄断国有企业改革明显滞后这种现象成为分配不公的重要因素，目前，虽然垄断企业都不同程度地进行了公司化改造，但股权结构仍然以国家绝对控股为主，资产结构不合理，现代企业制度缺失。
垄断行业大型企业改革步伐滞后，出现既得利益固化倾向，效率偏低。国有企业改革在20世纪80年代和90年代着力抓中小企业改革，垄断行业国有企业改革因关系重大，没有抓紧有效推进，以致出现垄断行业既得利益固化倾向，为保住既得利益，既得利益群体往往设置一些壁垒，阻挠竞争，特别是阻挠新的厂商进入参与竞争。这也是垄断行业国有企业改革不够快的一个重要原因，并影响资源配置的优化和效率的提高，成为分配不公的重要因素。
五、国有资产管理出现漏洞，使国有资产流失严重
所谓国有资产流失，主要是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式流失。
目前国有资产流失主要表现在：转让国有产权没有完全进入市场，难以发现国有产权的市场价格，少数不法分子低估贱卖国有资产；国有产权向管理层转让问题突出；把职工经济补偿金等费用从转让国有净资产的价款中预先扣除，压低了产权转让价格。正是由于这些不规范、不完善的做法造成了国有资产的大面积流失。
重要提示
据统计，国有企业2004年共申报核销资产损失3178亿元，加上中国财政部已核准的近1000亿元损失，国有企业共计核销资产损失达4000多亿元。
案例 中航油的金融衍生工具投机
中国航油（新加坡）股份有限公司（简称“中航油”）是中国航油集团的海外控股公司，是新加坡交易所主板挂牌企业。中航油在2004年由于石油衍生品交易导致5.54亿美元的亏损，被迫于2004年11月30日向新加坡高等法院申请债务重组。
经国家有关部门批准，中航油自2003年开始做油品套期保值业务。但总裁陈久霖擅自扩大业务范围，从事石油衍生品期权交易，一直未向中国航油集团公司报告，而中国航油集团公司也没有发现。陈久霖一直独立于中国航油集团公司班子的领导之外，集团公司派出的财务经理两次被换，集团公司却没有约束办法。
2005年6月3日，普华永道发布了有关中航油巨额亏损的最终调查报告。报告认为以下因素单独或共同造成了公司在期权投机交易上受到损失。
（1）后来被证明从2003年第3季度开始的对油价走势的错误判断；
（2）不想在2004年披露损失；
（3）没有按照行业标准对期权进行估值；
（4）没有正确地在公司的财务报表上记录期权组合的价值；
（5）缺乏针对期权交易的适当的及严格的风险管理规定；
（6）公司管理层有意违反本应该遵守的风险管理规定；
（7）整个董事会，尤其是审计委员会，就公司投机衍生品交易的风险管理和控制未能完全履行各自的职责。
案例简评
笔者认为中航油事件发生的最主要的原因为“管理层凌驾”，导致监控机制失效，直接抵触了内部控制的经营合法性目标和报告可靠性目标。其违规之处有三点：一是做了国家明令禁止的事；二是从事场外交易；三是超过了现货交易总量。其财务报告的不可靠性表现为：从事期权场外交易没有在财务报告上披露，也没有直接向母公司汇报。
国企改革的战略措施
国有企业改革采取的措施主要有：以产权制度改革为核心的现代企业制度建设；以管理原则、管理组织和管理方式创新为主要内容的国有资产管理体制创新；以抓大放小为主要思路的国有经济战略性调整；以民营企业和外资企业为主要形式的非公有制企业发展。
国有企业改革在较为明确的改革思路下取得了巨大的改革成就，主要体现在：现代企业制度初步建立，国有经济结构日趋合理，国企效益不断提高，民营企业和外资企业快速发展。
一、通过规范运作机制，完善公司法人治理结构
国有企业在形式上建立了包括股东会、董事会、经理层和监事会在内的治理结构后，最为关键的一点是要使它们之间形成制衡关系，真正发挥各自的作用。
完善治理结构不仅要借鉴西方公司的治理结构模式，更要结合中国国有企业生产资料公有制特性，构建适合中国国有企业特点的公司治理结构。公司治理结构的重要作用在于能够有效制约公司经营者，因此，完善公司治理结构的重点就在于公司经营者的产生以及如何对其进行激励和约束。今后，完善治理结构的重点就在于两个方面：一是要规范董事会运作机制，公司董事会的任命和解聘，必须由股东大会民主选举决定，加快建立国有企业独立董事制度，增加独立董事在董事会人员中的数量；二是逐步培育职业经理市场，公司经理人完全按照市场机制选任，取消国有企业经理人员的行政任命制度，全面推行聘任制。
二、依法保护各类产权，建立健全的现代产权制度
产权是所有制的核心和主要内容，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。
这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。只有健全现代产权制度，才能完善公司法人治理结构。
案例 三九企业集团的财务危机
从1992年开始，三九企业集团在短短几年时间里，通过收购兼并企业，形成了医药、汽车、食品、酒业、饭店、农业、房产等几大产业并举的格局。但是，2004年4月14日，三九药业发出公告：因工商银行要求提前偿还3.74亿元的贷款，目前公司大股东三九药业及三九企业集团（三九药业是三九企业集团的全资公司）所持有的公司部分股权已被司法机关冻结。至此，整个三九企业集团的财务危机全面爆发。
截至危机爆发之前，三九企业集团约有400多家公司，实行五级公司管理体系，其三级以下的财务管理已严重失控；三九企业在深圳本地债权银行的贷款已从98亿元升至107亿元，而遍布全国的三九系子公司和控股公司的贷款和贷款担保约为60亿～70亿元，两者合计，整个三九企业集团的贷款和贷款担保总额约为180亿元。
案例简评
三九企业集团财务危机的爆发可以归纳为几个主要原因：（1）集团财务管理失控；（2）多元化投资扩张的战略失误；（3）集团过度投资引起的过度负债。另外，从我国国有上市公司的发展环境来看，中国金融体制对国有上市公司的盲目投资、快速膨胀起到了推波助澜的作用。
三、推进国企股权多元化，找出国企改革的新思路
可采取以下几种方式改革国有经济的战略布局。
（1）特别需要国有经济发挥作用的领域，采取国有国营的形式。
（2）需要但不特别需要国有经济发挥作用的领域，采取国有他营、国有控股和国有资本参股并存的形式。
（3）不需要国有经济发挥作用的领域，一般采取国有企业退出的方式。
实践证明，国有企业改制为国有独资公司或国有股一股独大的形式，不利于完善公司法人治理结构。完善公司法人治理结构，必须以投资主体多元化为前提，要努力探索实现投资主体多元化的途径。
案例 国有股权转让，迎来更大发展
湖北白云边股份有限公司是湖北省名牌白酒企业，其年税收占该企业所在地松滋市财政收入的一半以上，近几年来，公司的经营状况、经济效益一直保持较好的增长状态。但其在经营过程中也遇到了一些问题，如国有股独大带来的运行机制特别是激励机制不科学，后续发展资金不足等问题。
为此，荆州市国资委批准了松滋市国资经营公司转让92.64%的国有股权，最终确定武汉市徐东房地产开发有限公司为受让人。由于广泛招商，在对意向受让人的实地考察和综合评审等各个环节中，除交易价格和资本实力以外，还关注了意向投资人的发展规划、品牌发展和保护、企业文化融合、后续资金投放计划、职工安置等多方面的细节，最终圆满完成了该项目的操作。
2006年白云边股份有限公司经历了过渡、磨合、调整和发展时期，实现了市政府原定的“三个持续”的目标，即职工持续就业、企业持续发展、财政持续受益；上缴税收从2005年的5920万元增加到2006年的8070万元，增幅达36%；销售市场冲出湖北，在湖南和江西站稳了脚跟。
四、多管齐下，强化公司内部激励约束机制
针对国有企业治理中委托代理问题和内部人控制比较普遍的现象，应根据本国国情和经济体制改革的具体条件，多管齐下，综合治理，强化激励约束机制，从而有效地防止内部人不当行为的发生。
1.强化公司内部约束机制
（1）强化股东大会、董事会、监事会各自的职能。
（2）建立国有企业独立董事制度，确保独立董事的人格独立性和行权独立性。
（3）对经营者要完善业绩评价机制和以年薪制、股份期权为主的薪酬激励机制。
2.强化公司外部约束机制
（1）发展市场体系，通过完善产品市场、资本市场、经理市场等竞争机制，运用市场规律制约企业经营者。
（2）建立公司法规、股东诉讼等法律机制，对公司经营者进行约束。
（3）要对上市公司信息进行定期披露。
五、完善国有资产管理体制，防止国有资产流失
1.明确国有资产委员会的职责
据国务院批准的国资委三定规定，国资委有六项主要职责。
一是根据国务院授权，依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。
二是代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。
三是通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束机制。
四是通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。
五是起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。
六是承办国务院交办的其他事项。
2.重点解决国有资产有效监管问题
解决国有资产有效监管的主要任务是完善法律法规体系，健全监督管理机构和制度，理顺职责权限关系，落实资产经营责任，推进国有经济布局调整，深化国有企业改革，完善法人治理结构，加强和改进企业党的领导。
3.公开国资交易，客观公正地清算评估资产
在国有企业转制相关的法律尚不健全的情况下，国企兼并必须经过政府的批准，必须清产核资，不能由企业自评自估。国企转让时，必须搞好财务审计，必须经过产权交易所进行交易。当然，我们不能把正常交易中的低价格优惠视为国有资产流失。国有企业的兼并和转让，有时是需要让利的。
六、加快推进垄断行业国有企业改革，积极引入竞争机制
垄断行业中的主要大型骨干企业，几乎都是国有企业、中央企业。随着改革的深化，垄断行业国有企业改革已成为今后国有企业改革的重点。
深化垄断行业国有企业改革，重点是实行政企分开、政资分开，引入竞争机制，包括引入战略投资者或新的厂商，同时加强政府监管和社会监督，以提高资源配置效率，并有效保护消费者利益。
今后，需要根据各个垄断行业的改革进程，分类推进或深化国有企业改革。一是对已经实行政企分开、政资分开和进行初步分拆、引入竞争机制的电力、电信、民航、石油等行业，要完善改革措施，深化国有企业改革。要放开市场准入，引进新的厂商参与市场竞争。二是对尚未实行国有企业改革实质性体制的铁道、某些城市的公用事业等行业和部门，则要积极推进政企分开、政资分开、政事分开改革。
案例 迎来“火炬”，陕汽见光明
2002年，湘火炬出资2.5亿元，占总股本的51%，陕汽集团出资2.4亿元，占总股本的49%，双方共同出资成立了陕西重型汽车有限公司。
从陕汽重组后正式挂牌不到半年，我们一时很难运用准确的数据，对陕汽改制前后加以比较，但就在这不到半年的时间内，陕汽人已经明显感觉到了改制带来的变化。
除投入技改资金外，作为增强陕汽主业的一项有力措施，去年湘火炬从韩国为陕汽引进了一条先进的车桥生产线，预计今年5、6月份就可以建成投产，届时陕汽将一举成为全国最大的重型车桥生产基地。“今年陕汽的资金投入是两亿元，而重组前计划的十年内，陕汽的投入总和也不过1.7亿元。”
与此同时，陕汽的内部改革步伐加快，对原来的后勤配套辅助企业也进行了重组，理顺了集团与分公司的关系，为整个陕汽集团的发展奠定了基础。作为陕西省第一家被民间资本控股的大型国有企业，陕汽在改制初期面临的压力可想而知。但正是这种强烈的机遇意识和竞争意识，使得陕汽人以近乎全票通过了改制方案。
