（1）实施新的城市空间发展战略要以交通建设为先导，与城市交通发展战略相协调。当务之急是实施城市建设重点战略转移，严格控制中心城建设规模。旧城区实施“整体保护，有机更新”策略，严格控制建设总量；中心城建成区重点进行环境整治和基础设施改善，不再进行高强度开发；集中力量建设新城，优化调整城市功能布局，完善新城功能结构，引导中心城的就业岗位和人口向新城转移；为支持城市空间结构及功能布局调整，要重点建设贯通东部发展带以及连接新城与中心城多种交通方式兼容的复合型快速交通走廊，按规划抓紧构建新城内部交通网络体系，为新城建设提供交通支持。
（2）建设以公共运输为主导的综合运输体系。从体制、机制、政策和运行上整合规划、建设、运营、管理和服务各个环节，实现多种方式交通网络的匹配与无缝衔接，以优质高效的集约化运输网络满足通勤出行和集中物流的需要，寻求资源利用和环境效益的最大化。以城市快速轨道交通系统为龙头，全面推进现代化公共客运系统建设，加快确立其在城市客运中的主体地位。改善不同客运方式衔接换乘条件，实现公共客运交通、自行车交通、步行交通与汽车交通多种交通运输方式协调发展，形成多方式和多层次的出行服务体系。同时，建立由快速公共客运以及实施严格流量控制的快速道路（或高速公路）组成的城市快速出行服务系统与应急交通保障系统。
2.交通发展政策
为实现北京市交通发展远期目标和战略任务，必须结合当前面临的现实问题以及未来可能出现的新情况，制定符合我市实际的交通发展政策，更好地引导政府、企业、个人等主体的行为，集全社会之力，趋于可持续发展“新北京交通体系”的实现。具体来说，当前亟需制定和完善以下交通发展政策。
（1）交通先导发展政策。坚持城市交通基础设施适度超前、优先发展，充分发挥交通建设对城市空间结构调整的引导和支持作用。中心城建成区的改造和新城建设要坚持交通基础设施“同步规划，先行实施”的原则，建设规模及功能布局要以交通设施资源可能提供的容量为约束条件，实行建设项目交通影响评价和交通组织设计审查认证制度。
（2）公共交通优先政策。从城市可持续发展的要求出发，按照公平和效率的原则，合理分配和使用交通设施资源，在规划、投资、建设、运营和服务等各个环节，为公共交通发展提供优先条件，落实公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先等优惠政策。
（3）区域差别化交通政策。从城市不同区域交通需求和可能提供的交通资源实际状况出发，中心城与新城采用不同的交通模式，实施因地制宜的交通设施供给与管理政策。旧城区按照整体风貌保护的要求，基本维持既有的路网整体格局。对已划定的历史文化保护街区和内环路以内地区，尤其是皇城范围，道路空间尺度基本维持现状。在对胡同系统的整体格局实行原貌保护的前提下，进行必要的整理，按照行人、自行车和小型公共汽车的优先次序合理利用。重点发展以地铁和地面公交为主的公共客运体系，通过停车位供给总量控制、停车收费政策，以及必要时对特定区域实行通行收费等手段，对小汽车交通实行相对从紧的管理政策。旧城以外的中心城优先发展以城市轨道交通和快速大容量公交为骨干的公共交通系统，根据道路资源和环境容量的允许限度，对小汽车交通实行适度调控政策。新城和郊区城镇在优先发展公共交通服务网络的同时，要为小汽车交通提供相对较为宽松的使用空间。
（4）小汽车交通需求引导政策。在大力发展公共客运为主体的综合运输前提下，对小汽车交通在行驶区域、行驶时段及停车服务等方面实行差别化调控管理，特定区域和特定时段实施必要的限制，保持汽车交通量与道路负荷容量协调匹配增长，确保中心城道路系统维持适当的服务水平。把停车设施的建设与运营管理作为调节道路交通负荷的重要手段，对不同区域制定不同的停车设施配建标准和停车服务价格，推行分时段弹性停车费率制度，调节道路交通负荷的时空分布，提高道路交通设施利用效率。积极推进公车改革，减少单位公车的配置和使用量。提倡“合乘”制，对高载客率的车辆给予优先通行权。
（5）政府主导的交通产业市场化经营政策。在充分考虑城市交通社会公益性，满足公众需要的前提下，积极推进政府主导的交通产业市场化步伐。进一步深化城市交通投融资体制改革，构筑政府投资、企业自筹、社会投资等多元化主体的投融资体系，大力拓展投融资渠道，盘活存量，引进增量，不断增加交通建设投资规模。对公益性的交通基础设施项目和有收益的经营性项目实行分类管理。建立统筹协调的交通服务价格体系，满足不同服务水平档次的交通需求。对企业为实现公益性目标承担的指令性任务给予相应补贴。向国内外开放交通基础设施建设与交通服务经营市场，引进竞争机制，推进特许经营制度。取得特许经营权的企业，自主经营，自担风险。政府制定和完善市场经营法规，对经营市场严格监管。不断完善企业资质和信用考核制度，同时对企业合法经营权益给予充分保障。
（第二节）北京城市轨道交通发展概况
作为全国最早建设地铁的城市，北京在城市轨道交通发展历程中经历了曲折而辉煌的发展。北京城市轨道交通的发展进步是历史的缩影，深深打上了政治、经济、文化、社会等不同时期的烙印。历史地看，北京城市轨道交通的发展可划分为4个阶段：战备阶段、初步发展阶段、奥运阶段和规模发展阶段。在40多年的发展历程中，北京城市轨道交通在规划建设、运营管理及投融资等方面在积极探索中不断前行，不断取得进步。对其发展历史进行回顾和总结，可以清晰把握北京市城市轨道交通发展的脉络，更为重要的是，为未来城市轨道交通发展思路提供经验借鉴和启示。
一、北京城市轨道交通发展历程
1863年，世界上第一条地铁在伦敦建成，巴黎和纽约分别在1900年和1903年建成其第一条地铁。1969年，北京地铁1号线的建成通车成为中国地铁历史的起点。从世界范围内来看，20世纪前半段及20世纪60年代是城市轨道交通的大规模发展阶段，如表2-4所示。
经过几代人的不懈奋斗，从“战备为主，兼顾交通”到“以交通运营为中心”，从最初的单线到“一环一线”再到如今的14条线路同时运营，北京城市轨道交通经历了一个曲折发展过程。
（一）战备阶段（1965-1980年）
20世纪50年代初，动荡的国际形势使战备成为当时北京城市规划的首要考虑因素。中国政府开始规划在北京、沈阳、上海3座重要城市修建地铁线路，以作为平战结合的战备防御手段。
1965年7月1日，北京地铁一期工程开工典礼隆重举行。北京地铁一期工程由苹果园至北京站，线路全长23.6km，设17座车站。1969年10月1日建成通车，1971年正式运营。北京地铁一期建成后，北京地铁的主要任务还是以战备为主，加上设备运转长期达不到正常运营要求，在城市交通出行中发挥的作用不大。1971年3月，北京地铁二期工程开始建设，其线路沿北京内城城墙自复兴门至建国门，呈倒U形（2号线北环线），线路全长17.2km，设12座车站。二期工程的施工力量由铁道兵统一领导，整个工程投资、物资、材料、管理等的申请分配，统一由铁道兵归口管理，对加快北京地铁建设起到了关键作用。
（二）初步发展阶段（1981-2000年）
1978年十一届三中全会以后，国家实施了改革开放的重大方略。北京地铁基本任务也由“以战备为主，兼顾交通”转变为以“安全运营为中心”、“提高两个效益（经济效益和社会效益）”，为首都现代化建设服务，地铁在城市交通中的地位和作用越来越明显。1981年9月15日，在试运营10年之后，北京地铁对外开放，正式转为民用，为首都现代化建设服务。此时的地铁包括19座车站和从西山福寿岭到北京站的27.6km线路。1982年，北京地铁年客运量达到了7250万人次。
20世纪80年代，北京市规划局提出了“四横、三竖加一环”的8条线路地铁规划方案。该方案是以解决城市交通问题为主，线路形式三环以内采用地下线型，三环以外则考虑半地下、地面、高架3种形式。其线路布局与城市干道相结合并与公交、铁路等其他交通方式组成综合交通网，线路总长236km。1983年，中共中央、国务院批准了该方案。
1984年9月20日，北京地铁二期工程建成通车。1991年1月26日，1号线沿长安街东延的规划获得批准，总投资20亿元，其中从日本海外协力基金贷款192亿日元。延长工程在1992年6月24日开工。西单站在1992年12月12日开始运营，其余线路则在1999年9月28日通车。2000年1月26日，北京地铁1号线全线贯通运营。
1993年10月6日，《北京市快速轨道交通规划》提出了“城市建设重点要逐步从市区向远郊区作战略转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移”的发展战略方针。1999年12月，北京市启动了连接市区北部清河、北苑、望京三大边缘集团的城市铁路（地铁13号线）工程，旨在促进城市北部地区三大边缘集团的发展，建立起其与市区之间的快速轨道交通联系，改善这些地区的交通拥堵局面。
在这一阶段北京城市轨道交通有了初步发展，运营里程从由27.6km发展到54km，日均客运量也从17.7万人上升到118.5万人，如表2-5所示。
（三）奥运阶段（2001-2008年）
从1969年第一条地铁线路建成到2001年的32年时间里，北京地铁仅仅竣工了42km，平均每年只修建1.3km地铁。从1987年到1997年的10年时间内，北京城市轨道交通只开通了1.8km，发展速度极为缓慢。2001年7月13日，北京获得了第29届夏季奥林匹克运动会主办权，这对北京地铁事业具有极大的推动作用。在奥运筹备的7年内，北京城市轨道交通得到了极大的发展。城市轨道交通作为北京市优先发展公共交通政策实施的重要内容之一，也为奥运时交通运行提供了强有力的保障。2002年9月28日，连接城市北部的半环线13号线自西直门至回龙观的西半部分开通，2003年1月28日全线贯通运营。八通线作为1号线向通州区的延长线，于2003年12月27日开通。随后，4、5、10号线一期、机场快线等工程进入到建设实施阶段。
为充分利用好城市发展的良好机遇和承办2008年夏季奥运会的带动作用，实现首都经济社会的持续快速发展，北京市编制了《北京城市总体规划（2004-2020）》，明确北京将在2020年初步建成以公共交通为主体、轨道交通为骨干、多种运输方式相协调的综合客运交通体系。届时，由地铁、轻轨、市郊铁路等多种方式组成的快速轨道交通网将覆盖中心城范围，并连接外围的通州、亦庄、顺义、大兴、房山、昌平等新城，最终形成19条线路、570km左右的轨道交通网络。
2007年底，国家发展改革委批准了由北京市发展改革委上报的《北京市城市快速轨道交通近期建设规划（2007-2015）》，规划至2015年，北京形成“三环、四横、五纵、七放射”，总长561km的轨道交通网络。为贯彻实施北京城市轨道交通发展规划，2007年10月7日，地铁5号线正式开通运营，5号线从城南的宋家庄到城北的天通苑北，起到了贯穿京城的作用。2008年7月19日，10号线一期、8号线一期（奥运支线）、机场快线同时开通试运营，在奥运运输保障中起到了重要作用，特别是10号线和奥运支线，连接了奥林匹克中心场馆区，成为到鸟巢、水立方等场馆的首选交通工具。
在北京奥运会期间，地铁承担了公共交通80%的运量。开、闭幕式期间，北京地铁自运营以来首次45小时不间断运营，客运量创下历史之最，为奥运交通的畅通作出了很大贡献，顺利确保了奥运会的成功举办。此时，北京共建成8条线路，运营里程达到198km，全日运送客流约350万人，如图2-10所示。
在北京城市轨道交通发展的奥运阶段，对老线1号线和2号线进行了更新改造工程。对1、2号线各站站厅进行了改造，增设了乘客服务中心，车站导向标志，卫生间也进行了改造。1号线和2号线在不中断运营的情况下，完成了车辆、信号、通信、供电、机电、线路等系统的改造，购买了一些新列车，缩短了发车间隔。2号线还实现了有人看护下的自动驾驶。
（四）规模发展阶段（2009年至今）
奥运期间北京城市轨道交通的高效、准时、稳定运行，让政府和公众意识到地铁建设可以重塑城市格局、带动土地开发增值、减少污染、缓解交通拥堵。2008年美国次贷危机使得全球经济低迷，加大对基础设施的投资和建设力度，能起到刺激我国经济恢复和拉动内需的作用。另外，要实现首都科学发展，建成“宜居城市”，必须坚持“公交优先”战略，彻底解决交通问题，为经济建设做好坚强后盾。基于此，北京城市轨道交通建设在奥运后仍得到了政府的大力支持，呈现出规模发展态势。
2009年9月28日，4号线正式开通，这条线路是在港铁公司与北京市政府的共同投资下，于2004年开工的。4号线是我国轨道交通领域第一个以特许经营方式进行市场化运作的基础设施项目，是北京市基础设施领域投融资模式创新的典型代表，其成功实施引进了国际先进的地铁建设与运营理念，有利于实现在政府的支持和监管下，地铁投资、建设和运营的市场化、规范化和法制化，加快了北京市轨道交通的建设步伐。2010年12月30日，15号线一期一段（望京东站暂缓开通）、昌平线南段、大兴线、房山线、亦庄线等5条通向郊区新城的线路开通试运营，北京地铁通车里程一次增加了108km，总运营里程达到336km，如图2-11所示。
二、北京城市轨道交通建设历程
1.建设里程概况
