政府的功能缺失、越位，在于角色混乱，一会儿把自己看成是一个国家，一会儿把自己看成是一个公司，一会儿又把自己看成是一个家长。但事实上，这几个角色它都不全是或根本不是。它不是市场中的主体，不能行使所有的国家权力，不是凌驾于社会之上控制、压抑社会的一个庞大权力机构。它的权力是有限的，能力也是有限的。
◆政府不是公司
当然，问题远没那么简单。现代政府虽然是有限政府，但主动被动地，显然不可能只干前面所说的那四件大事。
在经济风险轻易就会引发社会、政治风险的现代社会情境中，至少从美国的罗斯福新政开始，促进经济发展、防止经济衰退等也成了政府的职能，毕竟爆发经济危机对一个国家、一个社会的打击是沉重的，似乎也关乎公共福祉，在强大的民意压力下，搞不好政府就得下台。
中国政府尤其放大了这一职能。从思路上看，它自觉承担起“发展经济”的“重任”，既是过去全能政府的残余，同时也是改革开放后维护政治认同的手段，因为经济停滞，会涉及政府本身治理的合法性。
不同的是，北美、欧洲还有日本、韩国等并不把自己视为是经济发展的主体，或是主导经济发展，因为它们既不像中国政府能够控制那么多的经济资源，各自的民主政治制度也使它们无法把政府公司化。但中国政府占有太多的经济资源，同时，它的权力畅通无阻。大到制订经济发展计划，中到控制经济资源、干预经济运行，小到出动政府工作人员招商引资，政府作为经济发展的“主体”，对经济的干预是全方位的。它是主导者，出台的政策、控制的资源决定了经济发展的速度和经济的结构，以及利益在经济和社会领域的分配。
很多人喊政府不要干预、扭曲市场，界定好公共权力和市场的边界，喊了很多年，到现在成效不大，原因就在于此。只要政府还自我定位为经济发展的主体或主导者，它怎么可能放弃对经济资源的控制，放弃以行政手段去干预经济呢？更何况，通过对经济领域的介入，权力可以获得最方便的利益变现。
就中国复杂的现实来说，的确可以认为，政府承担发展经济的职能，把让一个国家变得富强视为自己的责任没有问题。它在社会管理领域、在公民权利领域可以也应该消极无为，但在提供公共产品、保障公民权利、监管调控市场、维护社会公正、促进经济发展上，是应该积极作为或可以有所作为的。
但在经济发展上有所作为时，理念必须澄清，和简单把政府等同于国家一样，问题就出在理念的混乱上。政府本身不是也不应该是经济发展的主体，它不是创造财富的主体，创造财富的主体是企业和公民。如果政府把自己视为是经济发展的主体，结果就是把自己公司化，这是公共权力的异化，人们成立政府，并不是为了把它变成一个公司。政府主导经济发展时，也应有明确的边界意识。它只能是在宏观上主导，控制风险，而不能一边控制各种资源要素、分配和输送利益，一边以各种行政手段来干预市场，满足权力的冲动。
合理的职能是：政府在经济领域的有所作为，是对提供公共产品职能的进一步延伸，即为经济发展创造良好的制度环境、法律环境，激发人们的创造力，保证公平竞争，同时监管好经济秩序，控制住经济风险。它发挥的，应该是制度和法律的规范手段，保持公共权力的中立性和非利益化。
拥有强大的资源控制能力，政府确实可以做很多事情，但如果做不该做的，只能给社会带来麻烦，也带来对自己的认同风险。厘清混乱的角色，回归到自己的本位比什么都重要，也是接下来要进行的一系列政府改革的基本原则。
20.我们呼唤政治家，也呼唤良善
无论是解决社会变狠，还是政府改革的问题，我们都需要呼唤一种人的出现：政治家。
眼下紧迫的现实问题是：要超越于坚固的既得利益结构，改革者已不可能仅仅从具有保守性、自利性的官僚机构那儿得到支持，而是要转型成为具有超越性的政治家，打通政治社会理想和群体心理之间的神秘通道。
◆政治家的舞台
从近代以来，一直到今天，几乎任何一个位于政治结构核心，或者想进入政治结构核心的人物，无论做什么，都要考虑到无以计数的一堆人的存在，哪怕并不想顾及他们的感受。
这堆人就是“群众”。这也是从勒庞开始，包括托克维尔在内的敏锐的观察者的发现--几乎和现代政治尤其是民主政治一起起步，群众突然从历史的黑暗中冒了出来，昂首阔步地向前方迈进。
而掌握群众的心理，几乎就是一种“政治巫术”。群众心理的利用，早已改变了现代世界的政治版图。几百年来，它或使革命获得成功，或使法西斯主义上台，或使各殖民地得以独立，或使各个国家和地区的政治民主化得以顺利推进。无论是否把群众视为一帮“乌合之众”，根本不可能假装没有群众心理影响政治进程这回事。
人是一种非常古老的存在，但“群众”却是一个“现代性”的发明。在古代，哪儿都有一堆人，但这堆人都归属于诸如城邦、公社、宗族之类的大大小小共同体，是一个同质性的“整体”，没有“个人”的概念。
近代以来，随着共同体的瓦解，以及“权利”观念的宣扬，“个人”的概念被造出来了。但后果却是，他成了一个与别的人分裂的社会原子，“共同体”不再是他心理上的庇护所。于是，在“逃避自由”的心理机制下，他又和别人重新结合。大家通过利益、信仰、理想、情绪等构成一个稳定或临时的心理共同体，即“群众”。
古代的共同体成员可以不关心政治，但现代的“群众”不关心政治是不可能的。一方面，权利和利益是他们的痛点和敏感点，而这是由政治分配的；另一方面，政治系统不利用他们的心理能量，明显成不了大事，这使他们哪怕被当成台下“沉默的大多数”，也不会按捺太久。
群众心理的介入，使近代以来的政治图景，大致可以分为两个画面：一个画面是在剧烈的政治转型时期或国家里，群众心理的存在，构成了政治领袖产生的沃土。像拿破仑、列宁、林肯、毛泽东等，虽然他们政治理想不同，但都善于听懂人们内心的声音，而且一呼百应。
另一个画面，则是在政治结构已相对稳定的时期或国家里，各种政治理念，已经变成人们的日常观念，并且可以通过基于“公共选择”的制度来达成--或者，政府、政党已控制住政治结构，个人的魅力相形暗淡，在这样的时期或国家，卡里斯马型领袖退场，常态下的政治家则走到舞台的中央。
就是说，在这个画面里，没有一个政治家仅凭个人魅力就可以扭转乾坤，政治家更加需要焕发的是勇气、智慧、决断等美德。
无论奥巴马如何做，他已经不可能是第二个林肯，美国民主制度的成熟运作，不会依赖“奥巴马”这个符号。但他碰到的问题，和很多国家的政治人物碰到的问题是一样的：要获得执政合法性，必须要民意支持；而要推进某个施政目标，遇到阻碍，也必须用民意帮一把。
◆玩“精英政治”“民粹政治”都会搞砸
今天，民众身上的“热情或激情”，包括愤怒、希望，一直在中国社会弥漫，寻找着出口，对政治、社会结构不时地冲击一下。
面对渴望公平，渴望没有腐败，渴望吃得上安全放心的食品，渴望拥有平等权利，渴望扩大政治参与的群众心理，该怎么办？
有两个极端是应当避免的。一个是保守、维护既得利益的“精英政治”，另一个是激进的“民粹政治”。
在民众迫切要求变革的国家，精英政治的恶果尽人皆知，曾经的南美、东南亚一些国家的“独裁资本主义”即是如此。
比如统治印度尼西亚长达31年的苏哈托政府。在其任内，印尼经济得以大幅增长，但同时也引发了巨大的贫富悬殊，社会矛盾尖锐。苏哈托家族及其亲信，几乎垄断了印尼最赚钱的行业。政府出台的一系列政策，一个重要的功能就是用来掠夺没有受到政府庇护的企业和民众。仅仅是他的家族，从其独裁统治所得到的收益就超过150亿美元。结果是，1997年的一场金融危机，把印尼打回原形。无论一个国家的经济发展程度如何，只要“发展成果”被少数特权阶层独占，它一定是脆弱的，在“危机”中不堪一击。
一些人所鼓吹的“精英政治”，对于中国来说，也只能是一服毒药。30多年的改革，逐渐坐大的“特殊利益集团”，对维护一个具有剥夺性的利益秩序可谓殚精竭虑，办法就是让“精英俱乐部”垄断对制度、政策的影响。这是以制造问题的方式，来加剧问题的爆发。
既然对抗群众心理只是在火上浇油，那么，一味地迎合群众心理，走向“民粹政治”，又会如何？南美的一些国家，尤其是查韦斯时期的委内瑞拉，就是这样操作的。
民粹政治，是对精英政治的一种强烈反弹，相当于从一个极端走到另一个极端，因为剥夺得越深，对公平的渴望就越蚀骨。处于政治社会转型时期而且贫富悬殊的国家，最容易发生民粹政治，善于利用群体心理的政治家，甚至可以把自己打造为一呼百应的领袖。
饱受精英政治折磨的委内瑞拉给了查韦斯机会。在“民主”的制度外壳下，他描画了一幅“剥夺剥夺者”的图景，让“受够了”的人们激动万分。此后，在“民意”的支持下，他的“政治理想”频频得手，民粹政治也因此符合逻辑地走向威权主义的政治。
民粹政治的多种弊端无须阐述，但有两点对于中国来说，可能是灾难性的，一是固然满足了民众当下的胃口，却给未来留下了隐患；二是民粹政治依靠的是个人魅力，而不是政治结构的稳定，因此风险极大。
◆小心别被利益集团绑架了
基于以上分析，可以反思一下：在中国，改革的政治家群体在和群众心理“互动”时，可以在哪些方面有所作为，又应避免些什么？
首先，当一种有助于实现政治理想、施政目标的制度或改革措施，在其出台或推进的过程中，同时碰到“既得利益集团的阻碍”和“有强大的民意支持”这两个变量时，应果断顺应民意。因为这正是召唤出政治家气魄的时候。官员财产申报制度就是这样。
从群众心理这个变量上看，民众是腐败的受害者，具有一种“被迫害心理”。解决腐败问题，就是对他们“心理问题”的一种治疗。但很清楚，官方的各种反腐表态，从语言的功能上，最多只是安慰，而不是治疗；而在很多时候，这些语言和腐败的现实映衬起来，在心理上还构成一种欺骗。
在一个连“二奶”、网民都充当了“反腐先锋”的国家，还有什么能让群众对腐败问题的解决抱有预期呢？只有这两点：或者真的在很大程度上遏制了腐败，或者群众一直期待的被视为反腐的万应灵丹的制度出台了。而这样的前提，是他们预设了一个条件，只有超越了官僚集团利益的政治家才能解决腐败问题，因为他们对官僚机构已经不信任。
在官员财产申报制度迟迟不出台的情况下，群众心理会经历这样的演化：在“被迫害感”中，先是满怀期待，等着它来“治疗”自己的心理挫败，然后，一直等不来，在腐败的刺激中，变为失望，最后，为了在心理上保护自己，变为根本的不信任，政府再说什么、再做什么也不信了。到这个时候，官僚机构在群众的心理上，真正具有了绑架整个政治结构的功能。
而从“既得利益集团”这个变量上看，他们所要做的，恰恰就是绑架整个政治结构来维护自己的利益。他们的博弈手段就是：改革的政治家群体要想实现政治理想要“靠”他们。但事实是，这是全民的事业。
改革需要“杀开一条血路”，政治和社会理想的现实，最怕的就是被利益结构牵制，和民意期待的距离越拉越大。反过来，如果一项制度、政策的出台或修改，有和民意对着干的意思，那么，官僚的思维必然挤压政治家思维的空间，导致人们在认同上和政治结构渐行渐远。
比如“延迟退休”的争议。官方一直想修改现行的退休制度，让中国人延迟退休。为此有各种辩护性的意见，比如和国际“接轨”，比如进入老龄化社会，比如“发挥人的作用”。但显然，所有意见，都不足以说服人们就应该这样干。相反，它极容易被这些事实驳倒：延迟退休的受益者是公务员，而对于企业员工等无异于一场噩梦；养老金亏空的责任在政府，不能转嫁给在利益上本来就受损的人。
为了推进这个制度的修改，官方一直在试探群众心理的反应，想先在舆论上做好铺垫。但引起的反弹当然是巨大的。在这种情况下，如果具备政治家的眼光，绝对不是再和群众玩一场对抗性的心理游戏，而是先暂时搁置，因为只有解决好诸如废除养老双轨制、履行国家责任这一系列问题，延迟退休才算是满足了这项制度推行的前提。
在改革的政治家群体和群众心理互动时，还有一个问题很重要。这就是能否吊民众的胃口。任何一个政治家的身上，都寄托着民众的政治社会理想，他要说出来让大家知道、支持，凝聚社会共识，因此显然是要吊民众胃口的，因为就算不吊群众的胃口，群众也会有这个胃口。
所以问题根本不在于是否吊群众胃口，而在于政治家不能只是说说而已，也不能空无所指，否则，不会有人太当回事。政治认同，最终还是建立在做了什么的基础上。另外，要考虑到群众的心理。世俗的政治目标和信仰的东西不一样，在现代社会，群众的胃口被吊起来之后，有一个心理倾向，就是要求立即满足，至少等待的时间不能过长，过长就不信了。
