刘文勇
一、公共产品供给是新农村建设的战略重点
世界发展报告（2004）指出，发展中国家的公共服务，如道路、教育、健康服务、卫生饮用水、通讯等服务，很难真正让贫困人口享受到实惠，而这些关键公共服务的提供对于贫困人口的脱贫、城乡和区域的统筹发展具有至关重要的意义。ASCHAUR（1989）、MUNNELL（1990）和FAN等（2002）的研究也指出，公共投资对于农业生产具有巨大的促进作用。CALDERON和SERVEN（2004）的研究表明，落后地区公共物品的数量增加与质量提高能显著地减少收入分配差距。已经完成经济转型的发达国家的经验也表明，在从发展中国家向发达国家迈进的过程中，国家投资的优先次序在某个特定时期应该有一个重大改变，必须将对农村的投资放在优先位置并且投资量必须快速增加（TIMMER，1998）。我国政府对此也已经有了足够的重视。
党的十六届五中全会以来，政府从高屋建瓴的角度明确提出今后农村发展的目标———“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这种未来中国农村发展的蓝景勾画被称为“社会主义新农村”，它是一个呼应新时期发展战略转变的、统领全局的新提法。这个提法是与党的十六大提出的解决城乡二元结构矛盾同时强调城乡统筹的指导思想，以及随后连续四次重申的“三农”问题重中之重等思想一脉相承的。从理论层面上讲，它应该是“三位一体”即物质文明（生产发展、生活宽裕）、精神文明（乡风文明、村容整洁）和政治文明（管理民主）的统一。从发展物质文明的角度来讲，农村公共产品供给提供的是生产建设的基础性设施，1949～1978年，源于国家财政的农业基本建设投资约占同期国家财政农业支出的45%左右，而1978～2004年，该比例仅为25%左右，这与改革开放后的农业生产快速增长相比，用于发展物质经济的农村公共产品供给表现为严重滞后；从精神文明进步角度来讲，农村社会事业发展呈现明显的“短腿”，如占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，农村中学生是城市中学生的4倍而享受到的国家中学教育经费仅占38%，再加之与城镇无法相比的娱乐和生活设施等，这些都说明，用于发展精神生活的农村公共产品也存在着严重的不足；从政治文明角度来讲，以“村民自治”为代表的公共管理政策的民主化进程在农村中有待进一步深入展开。这样看来，农村公共产品供给不足已经成为制约农村物质、精神、政治文明发展的“瓶颈”所在，也就是社会主义新农村建设的关键所在。
罗尔斯的“差别原则”曾经强调，效率的提高要以一定的公平为前提，这个公平就是民众享有的基础性福利与待遇，农村公共产品因为其一定范围的“非竞争性”、“非排他性”而使得该项产品的供给具有了很强的外部正效应（一种普惠性的福利与待遇），因此，总量充足、结构合理的农村公共产品供给是以“机会的公平”形式对效率的一种有力的促进，这种效率则表现为物质生产的效率、精神文明建设的效率和政治民主管理的效率。因此，如果将建设社会主义新农村作为一项伟大的战略任务来执行的话，则农村公共产品的供给将成为该战略的重点，是一个具有联动性、正反馈性的着眼点。
二、农村公共产品供给的一般性分析
一般来讲，完全的“消费时的非竞争性”和“受益时的非排他性”特征的产品被称为纯公共产品，人们面对纯公共产品在理性人的假设下不愿意显示自己的偏好且总是寄希望于“搭便车”，这导致市场机制无法实现公共产品的有效供给，只能通过非市场化机制（如公共选择机制等）来解决，进而决定了其供给往往不以追求经济效益为目的，而以补偿成本为原则向公众提供，农村公共产品的最终目的应该是提高农村社会的整体福利水平，并营造良好的社会环境，为吸引更多的外来资本而做准备。而与其相对应的具有完全“竞争性”和“排他性”特征的产品则被称为私人产品，其供给主要按照市场经济原则，以生产成本费用加平均利润原则进行。在这两种产品之间，其性质介于纯公共产品和私人产品之间的产品，被称为准公共产品，其特征为：具有效益上的外溢性，或多或少地存在消费上的排他性，或多或少地存在消费上的部分性，即随着供给范围的扩大其成本也呈现一定程度增加，因而并不完全具有非竞争性；按照其公共性质，可以将其分为接近于纯公共产品的（Ⅰ）类准公共产品、中间性的（Ⅱ）类准公共产品和接近于私人产品的（Ⅲ）类准公共产品。按照公共性不同，我们可以近似地理解为：由纯公共产品至私人产品，作为非市场化机制供给主体的政府所承担的成本比例是依次递减的。
一般来说，政府是国家政治共同体的代表，同时又是公众的代言人和公共利益的代表，有着不同于企业的多元化目标，既有维持政府运转和部门利益的价值目标，又有维护社会稳定和公平的公益目标。按照社会契约论，政府首先是国家和民众之间达成的社会契约的产物，然后才是一种理性的经济组织。因此，政府进行的公共产品投资付出的成本与取得的效果一般情况下无法用简单的市场价格下的成本收益原则来评价，因为许多公共产品是没有市场价格的。如政府进行公共灌溉工程，付出的成本为管道设施成本、自然生态被改变，而增加的收益是农业产出、美化环境和水土保护。这就决定了政府考虑的应该是公益性为主、价值为辅的综合性成本收益原则。然而，由于政府的公共财力是有限的，不可能全部提供各个层次的公共产品，这就要求确定公共财政支出的范围，使其规模适当，结构合理。通常来说，纯公共产品的供给应由公共财政开支，准公共产品的供给可以由财政、社区和受益者共同承担。所以，随着政府负担的公共产品供给成本比例依次递减，填补其空白的应该是社区和受益者组成的公益性的长期或临时组织。也就是说，农村中的公共产品供给的主体应该包括三类：中央政府、地方政府和集团组织。这里将政府分为中央政府和地方政府的原因在于，目前财政分权的情况下中央和地方政府存在着利益目标的不一致现象，农村中的大量（Ⅱ）和（Ⅲ）准公共产品往往都是由地方政府提供的。另外，在产权能够界定清晰的情况下，私人也可以作为第四类的农村公共产品供给主体，例如，最近在我国一些农村中的科技推广工作被承包给个人后所取得的成功经验就说明了产权界定清晰的农村公共产品是可以很好地由私人来提供的。
在现代产权理论中，委托—代理关系是一种极其普遍的制度安排。中央政府、地方政府、集团组织和私人都可以通过业务外包的形式实现公共产品的委托生产，而代理生产的主体一般来讲则可以是国有企事业单位和私人企业单位。这样就形成了不同形式的农村公共产品供给模式。
这里，需要思考的问题是：针对不同的农村公共产品，应该按照哪一种模式进行供给？
一般来讲，（A）模式对应着纯公共产品，一些大型水利设施、防护林、气象工程等覆盖面广的农村公共产品，可以由国有企事业单位生产，也可以部分由那些实力雄厚、信誉好的私人企业生产；（B）模式对应着一些具有区域内消费特征的“部分竞争性”公共产品即（Ⅰ）或（Ⅱ）准公共产品，如地方科技推广和技能培训服务等；（C）模式对应着一些具有“部分排他性”消费特征的公共产品，即（Ⅱ）或（Ⅲ）准公共产品，如公共娱乐设施等；（D）模式对应着一些具有“部分排他性”和“部分竞争性”的公共产品，即（Ⅲ）准公共产品，如按照BOT（建设—运营—转交）形式修建的乡村公路和桥梁等。
三、我国农村公共产品供给的特殊性分析
我国农村公共产品供给有着很强的中国特色。从需求者的角度来讲，由于广大农村地理位置的边缘性、农业分散化生产方式的弱质性和农民参与社会公共决策“话语权”的弱势性决定了其公共产品供给具有低水平的“多层次、广覆盖”和盲从性的“对政府强依赖”的特点；从供给者的角度来讲，由于农村公共产品的“非竞争性”和“非排他性”以及“自上而下的压力型行政体制”使得供给主体往往被客观锁定为或者主观垄断为担负着公共职能的各级政府，集团供给发展落后，而追求公共机构、领导者效用最大化为目标函数的地方政府往往不能够满足以改善生产、生活条件为目标函数的农村居民的需求。地方政府的农村公共产品供给函数视农户的需求偏好为外生变量，这导致了农村公共产品供给与需求的错位，造成结构失调。这表现为：一些地方政府热衷于见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供见效慢、期限长的项目；一些地方政府热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目；一些地方政府热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品；一些地方政府重视“准公共产品”的提供，轻视“纯公共产品”的提供。如彭代彦等对江汉平原若干农村所作的调研显示：村支书作为村级组织的核心依然由乡镇任命产生，其对乡镇负责，其行为并不受村民监督；在新农村建设中，道路建设存在偷工减料、截留部分工程款的行为；一些地方建立起的沼气池、水冲式厕所存在着浪费；而农民目前急需的改善水利设施以解决灌溉困难和改善道路设施以解决交通困难依然没有有效地推进。这恰恰反映了由政府主导的农村公共产品供给不能适应农民需求的矛盾。
正如奥尔森（1965年）所认为的，成功的利益集团关键在于取得“集团财富”，即具有准竞争性和部分排他性的公共财富，这个目标的实现直接受制于该集团的规模大小、控制力的多寡及所掌握权力的现实重要性等。中央政府、地方政府、集团、私人、国有企事业、私人企业在从农村公共产品供给获取各自“利益”（包括全社会利益、集团利益和企业利益）的过程中，它们往往会因为要博得各自“利益”而在不停地追求各自的适度规模、控制力，因为这些内容将成为实现各自“利益”的一项重要的博弈工具，政府与各种集团之间、政府和集团与私人之间以及其内部之间将会展开博弈，从我国实际情况来看，中央政府和地方政府以及地方政府之间的财权与事权博弈尤为突出，“跑部钱进”和“各地驻京办”现象的盛行反映了这一点。这样，在目的和手段之间出现了本末倒置，本来作为“手段”的规模与控制力成为供给主体的现实追求。代表社会利益的政府往往受到“有为才有位”部门利益的影响而将追求社会利益的政治决策过程扭曲为追求部门利益的政治决策过程。
我国农村公共产品供给主要还是一个政治决策为主的过程（虽然这个过程易于被扭曲），而不是一个市场决策为主的过程。但是，在政策抉择的初始阶段，即选取政策抉择依据的阶段，农村公共产品的供给则必须应该是一个市场化的过程，了解需求方的真实意愿，也就是要把农民的利益放在第一位，建立一种把农民的需求和偏好转换为政策决策依据的民主机制，通过“以手投票”或“以足投票”来决定公共产品供给的水平和规模，约束公共产品供给主体的行为，实现农村公共产品的供给程序的“正直性”，防止被扭曲的政策决策出现。也就是要在供给主体与需求主体之间建立能够真实反映经济发展需求的联系机制。
四、农村公共产品有效供给机制的构建
构建农村公共产品有效供给机制的原则就在于，完善农村公共产品需求的表达机制以期实现“做正确的事”，改善委托—代理关系、提高供给效率以期实现“正确地做事”。
第一，政府要将农村公共产品的决策权还于农民，改变过去“包办一切”的做法，推进农村基层民主制度建设，从组织召开到自发召开，形成村民会议或村民代表大会、乡镇人民代表大会会议制度，使农民的意见得到充分反映，由全村农民或农民代表对本地区的公益事业建设进行表决，建立健全“农民签单、政府买单”的服务体系；依托农业产业化经营组织来组建和发展代表农业、农村和农民利益的集团；采用“先专业化组织，后综合化组织；先基层区域组织，后地区层次组织”层层推进、有序展开的策略，实现自下而上的决策。
第二，重构农村社区公共权力体系，严格界定乡镇政府和村委会的职责，解决乡镇管理与村民自治的功能冲突；通过民主参与，改革乡镇政府的治理形式，理顺村党支部与村委会的关系，通过“走群众路线”来解决村党支部的越位问题。
第三，合理确定农村公共产品供给的主体类型，针对不同地区，细化公共产品类型，采取政府供给与市场招标的方式，完善委托—代理制度，强化业务外包管理，对于生产者和私人供给者实行供给资格准入制，除了纯公共产品以外的各类准公共产品都可以尝试由政府主导向市场主导的转变，其中，尤其要保护好代表农业利益集团的各种合法组织，通过健全法律法规，减少政府对农业利益集团的行政干预，促进其在政治上实现自身利益的合法化。
第四，建立农村公共产品的资金监管机制，做到财务公开，民主理财、民主监督，逐步建立财政事前、事中及事后监督体系，提高资金投入使用的效率，为此需要实现“以钱养人”向“以钱养事”的转变。在地方政府财力紧张、基层承担部分不能及时足额到位的情况下，有限的经费在以往主要用于“养人”，农村公共事业发展得不到足够的保障，今后应该实现公共事业经费在社区级财政预算，减少县、乡、镇的相关办事人员，这样一方面可以堵住经费被挪用、截留的口子；另一方面“减员增薪”，提高相应专业人员的报酬，促进办事效率。
第五，建立管理人员绩效评价机制和责任奖惩机制。约束机制上实现由身份管理向岗位管理转变，改变公益性服务管理机制零乱而散漫、干好干坏一个样的吃大锅饭局面，实行目标管理，量化合格，建立健全一套管理科学、行之有效的服务约束机制，从根本上保证公益性事业健康发展。对政府官员的政绩考核从提供公共产品的数量、品种及质量等方面来考察，包括农村基本卫生条件、保护生态环境、兴办教育等在内的考察内容比单纯的GDP增长更具有长远意义；通过民主评议来鉴别政绩，改善干部考核办法。
