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第52章 现行财税监督制度的先天不足

会计造假案的频频发生,与我国现行的财税监督制度不完善有很大关系。

现行的财税监督体制是建立在计划经济基础之上的,在推行市场经济的今天显然已经不合时宜了,这些缺陷主要表现在以下几个方面:

从监督内容和监督方式上看,主要依靠直接和突击性的检查已经无法做到由事后处理向过程控制转变

众所周知,自从1985年以后我国的财税监督连续13年都是以财务税收物价大检查的方式出现的。这种在全国各地“打游击”的方式,最大的毛病在于滞后性和突击性。从监督范围上来看,财务税收物价大检查缺少针对性、科学性,因而严重影响了检查的效率和效果。不但如此,在监督的操作规范化、以及处理力度和执法权限上也暴露出太多的问题。正是因为以上这些原因,这个做法在1998年被宣告寿终正寝。

本来以为,取消了这三大检查以后会有利于把财税监督从此纳入一个正常化、规范化的法制轨道,然而现在来看,怎样尽快建立起一套科学规范的监督检查机制、由事后处理向过程控制转变并没有做到。

从监督的法律依据上看,存在着不少空白点

我国加入WTO以来,政府在行使自己的职权时都已经开始自觉不自觉地考虑是否具有法律依据了。因为说到底,市场经济就是法制经济,对企业行使财税监督也必须在国家法律规定的范围内进行。

但是从目前的情况来看,这方面的法律法规空白点仍然非常多,类似于《国有资产管理法》、《财政管理法》、《财税监督法》、《财务管理法》等等很不健全。即使是早就已经颁布的《预算法》也只是明确了政府和财政部门在编制和执行预算中应当遵循的规范,而没有明确为了保证预算实施、财政部门具有哪些具体权限职责和工作范围。

从监督的手段来看,单纯罚款根本不能真正解决问题

长期以来我国的财税监督机构习惯于对事不对人,处理措施也多是以经济处罚为主、而且多是针对企业实行的。

连续13年的财务税收物价大检查,查出的主要也都是会计处理方面的问题。由于在处理过程中一般都是以调账、罚款方式为主,所以虽然有一定的权威性和震撼力,但是并不能从根本上解决问题。

具有讽刺意味的是,其中的一些行政事业单位其资金来源主要是财政拨款。不管你怎样罚款,到最后仍然是国家罚国家的钱,大不了就是从一个口袋掏出放到另一个口袋里去,大不了就是没有钱去搞业务建设。这样,倒霉的还是国家。单纯以罚款为主的手段,实在难以发挥制约作用,其合理性也值得怀疑,特别是无法抑制会计造假案的发生。可以列出这样一个公式:

企业被罚款数额=违法金额×执行机率

在执行机率非常低的情况下,即使违法金额非常巨大,其受惩罚的程度仍然是非常轻的,这就是会计打假愈演愈烈的原因。例如,某企业实际违法金额为500万元,而检查出来的金额只有30万元,这时候的执行机率则为30÷500=6%(明眼人一看便知执行机率是不可能达到100%的,无论如何都要打一个折扣)。即使有关部门按照违法金额的2倍进行处罚也只有60万元,仅占违法金额的12%。无法做到斩草除根,无异于养虎遗患。

从监督的方向来看,往往是对别人“马列主义”对自己“自由主义”

财务监督的主管部门是财政局,而恰恰是财政主管部门内部的违纪问题频频发生:

财政官员到企业随便表态,将不能计入成本费用的支出大笔一挥就“允许”计入成本费用、“允许”少交或缓交应交税金,治税环境十分混乱;

一些财政官员在对企事业单位的拨款中采取“多拨款、然后返回一部分给自己或者报销一部分发票”的办法来捞取个人好处,给这些单位的会计人造假树立了坏榜样;

各项财政周转金的建立,其中有一部分是把原来的拨款改成了贷款,财税专员在其中趁机接受贿赂、回扣的现象十分普遍,背离了它原来的宗旨;

中央财政对地方财政的专项拨款,实际上是一种政府间转移支付形式,但是在实际过程中下级财政部门往往是专款不专用,甚至是上下互相串通、巧立名目套取款项,资金使用的随意性太大;

地方财政资金投入重点项目的使用不讲求经济效益、而是以财政资金首先体现政府投资方向为理由来进行搪塞,掩盖了违法投入资金和资金使用低效率、负效率和违法乱纪行为。

从监督的指标来看,绩效考核指标不科学、不客观

长期以来,我国的财税监督考核指标都是以组织收入为主,也就是说是以入库额多少为评价指标的。

这样的考核体系对财税监督的激励作用非常有限,导致动不动就罚款了事。而作为被检查企业也深知其中的奥妙,有的出了问题以后主动要求通过罚款来解决,只是在罚款的数额上讨价还价。这样的处罚根本不能触动问题的实质,反而倒使得企业及会计人在弄虚作假的时候能够有机会反复权衡“利弊得失”。

与此同时,财税监督机构不具备科学和客观的统计分析指标体系,往往就事论事,只是简单地进行分类汇总。在总结的时候也多是就统计数字进行分析,数字背后的深层次问题很少触及。在这样一个基础上形成的检查报告当然也就缺少有说服力、有深度的资料和证据,对改进和加强财税监督的作用极为有限。

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