中国政府的“综合负债”：相关学者的估计要想科学地判断中国政府的或有负债风险及其对经济、社会造成的影响，离不开对或有负债的准确估算。世纪之交，伴随着政府或有负债概念的提出，对中国政府或有负债的规模匡算问题也就摆在了很多学者面前。由于统计口径上的差异，不同学者和机构对中国政府债务规模和负担的估计差别很大。即使仅仅针对直接显性负债的估计也表现出较大的差异性，例如标准普尔公司和《中国财政年鉴》对中国预算赤字率和债务负担率（1997～2003年）的估计就有较大的差距。显然，标准普尔公司关于赤字和债务的统计口径比《中国财政年鉴》对二者的统计口径要宽泛得多。根据标准普尔公司的统计，中国的预算赤字率自1998年以来都超过了3%的国际警戒线水平，2000年甚至超过5%；而自1999年开始债务负担率也达到近40%的水平，几乎是根据《中国财政年鉴》计算得出的债务负担率的2倍。
对于中国政府或有负债的规模测度，不同学者的估算表现出更大的差异性。但是，由于大多数学者起先对政府债务的内涵和分类缺少充分的认识，因此往往在未对政府负债进行分类的情况下把政府的或有负债和隐性负债以及直接显性负债综合在一起进行分析，来匡算中国政府的“综合负债”情况。如樊纲（1999）提出了“国家综合负债”的概念，并认为“国家综合负债”包括政府债务（国债）、银行坏债和全部外债。经其估算，1997年年底中国的国家综合负债率为47.07%。
其后，很多学者开始在将政府负债分为直接负债、或有负债、显性负债和隐性负债的基础上对其进行估算。如贾康、赵全厚（2000）认为，中国政府显性、隐性合计的现实债务规模可能在4万亿～5万亿元以上，占1998年GDP的50%以上。而据世界银行估计，中国的显性、隐性或称准财政债务规模总量占GDP的比重在75%～100%之间。原财政部副部长楼继伟在2002年3月份的一个国际研讨会上发言时表示，乐观地估计，如果加上或有负债，中国全部债务占GDP的比重在40%～50%之间；悲观一点的估计，则在70%～100%之间。刘成（2002）认为，政府的隐性和或有负债主要是由外债、金融机构不良资产、社会保险等方面产生的。如果把这三项和国债加起来，其规模相当于2000年GDP的111%；如果再加上可以量化的粮食系统和供销社系统挂账、地方政府债务负担及不能量化的部分债务后，总体负担相当于2000年GDP的120%。陈共（2003）也根据财政风险矩阵，从直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四个方面来分析国家综合负债水平，认为中国的综合负债约占GDP的115%～118%，而非直接显性负债又约占GDP的90%。因此，潜在债务构成了中国财政风险的主要内容。刘尚希（2005）也就中国公共债务规模进行了估计，在假定政府或有负债转化为确定负债的概率为50%的情况下，估算出2004年年底政府负债规模为124468.5亿元，接近当年的经济总量规模，其比率达到91.18%。
虽然上述学者和机构在对国家综合负债或公共债务进行估计时，对相关概念的内涵和外延还存在着一定的分歧，但一致性的结论是中国综合负债水平已经很高，并且隐性和或有的负债水平大大高于直接显性的负债水平，而这对中国财政和债务的可持续性提出了更大的挑战。但直接显性负债和隐性、或有负债毕竟具有不同的特征，对财政经济具有不同的影响，因此我们需要进一步区分各公共债务的构成，进而来测算中国政府或有负债的规模到底有多大。下面，我们在“财政风险矩阵”框架下，来估算中国政府或有负债的规模。在中国，政府或有负债主要包括以下几方面的内容：其他公共部门（如政策性银行、铁道部门等）发行的债券（“准国债”）、外债（指非以国务院部委名义借入的主权外债）、与国债投资项目配套的资金、政策性银行的不良资产、资产管理公司当年处置后未能收回的资产、国有企业未弥补亏损、国有金融机构的不良资产、地方政府债务、资产管理公司留存不良资产以及农村合作基金不良资产等。
或有显性负债的内容及其规模
或有显性负债，是指由政府公开承诺、担保（有的以某种政策形式）或法律规定在某一特定事件发生后而形成的支出责任和债务。如果这些债务都可以按时、足额偿还，则无须政府来承担；但若债务人无法偿还这些债务，则政府财政就要负连带责任，即清偿责任就会落到政府头上。至于在未来一个时期，政府财政是否承担，以及承担多少，都是不确定的，要视具体情况而定。就中国目前情况来看，下面几类债务可以判定为或有显性负债。
（一）其他公共部门发行的“准国债”
这主要是指由行业主管部门和国有政策性银行部门发行的债券，这些债券由于有政府财政担保而具有较高的安全性。从中国的实际情况来看，政策性银行以及铁道、煤炭、石油、石化等行业性中央企业发行的债券都属于“准国债”，因为这些机构和企业极少有破产的可能性，并且即使出现债务危机，作为这些机构和企业所有者的政府也不可避免地负有连带责任。正是由于这些机构和企业债券的“准国债”性质导致居民购买热情的高涨，而这些银行行业主管部门和国有企业也纷纷发行债券，并且利率还普遍高于同期国债利率，导致政府自我竞争，提高了筹资成本。更为严重的是，由于政府缺乏有效的统筹规划，这些公共部门盲目发行“准国债”的行为有愈演愈烈的趋势，加大了国家财政的风险。
从以上两表中可知，中国政策性银行债券和企业债券的增长势头有加快的趋势。截至2005年年底（1997～2005年），中国政策性银行债券的发行总额为27546.6亿元，而此间兑付的政策性银行债券为6738.2亿元，剩余20808.4亿元；与此同时，企业债券（主要指中央企业债券）的发行总额为1925.74亿元，而此间兑付的企业债券为55亿元，剩余1870.74亿元。如果忽略以前年度发行较少的政策性银行债券，其他公共部门发行的“准国债”余额合计约为22679.14亿元。
（二）非主权外债
随着经济发展的需要和对外开放程度的扩大，中国在利用外资、借入外债方面也发展比较迅速。根据外债分类标准，中国统计的国家外债大致可以分为登记外债和未登记外债（贸易外债）两大类。而登记外债又包括国务院部委借入的主权外债、中资金融机构外债、外商投资企业外债、境内外资金融机构外债、中资企业外债和其他机构外债。中国理论界一般所说的政府外债，是指由财政直接借入并承担偿还义务的外债，即统借统还外债，但其实际上只构成政府外债的一部分。显然，国务院部委借入的主权外债应包含在政府的直接显性负债当中，而外商投资企业外债和境内外资金融机构外债不属于中国政府债务，其他剩余的外债则是政府或有显性负债所必须考虑的。
根据中国国家外汇管理局网站的相关数据统计，在2005年年末的外债总余额中，有1561.43亿美元的短期外债余额，占外债总余额的比例为55.56%，达到历史最高水平。虽然短期外债余额增长较快，但是主权债务、中资金融机构债务、中资企业债务等分项目均变化不大，甚至是负增长，而增长迅速的则是外商投资企业债务和境内外资金融机构债务。例如，外商投资企业债务从2004年年底的446.46亿美元增长到2005年年底的505.13亿美元，境内外资金融机构债务从2004年年底的316.34亿美元大幅增长到2005年年底的408.09亿美元。这主要是因为2005年7月的汇率体制改革，人民币通过市场方式实现逐步升值成为市场的广泛预期，造成外商投资企业和外资金融机构通过贸易信贷投机人民币升值，使得贸易信贷债务增加。将外债总余额扣除主权债务、外商投资企业外债和境内外资金融机构外债之后就是中国以或有负债形式存在的外债，折换成人民币为12516.16亿元，其中登记外债为5252.16亿元，未登记外债为7264亿元。
（三）国债投资项目的配套资金
自1998年开始实行积极财政政策以来，中国政府在1998～2002年5年内共发行长期建设国债6600亿元，主要用于社会基础设施建设，这需要大量的配套资金。根据《中国人民银行年报（2002）》的数据显示，1998～2002年间中国国债项目累计投资额达32000亿元，如果扣除长期建设国债6600亿元，大约有25400亿元为国债投资项目的配套资金。虽然积极财政政策在扩大内需、拉动经济增长及增加就业等方面发挥了重要作用，但在取得这些成就的同时，也不可避免地带来了债务风险：这些配套资金可能会成为政府未来的财政负担。国债投资项目大多社会效益明显，而经济效益甚微，且建设周期长，具有很大的不确定性，因此与其配套的资金很难收回。可以这样认为，国债投资项目的配套资金实际上是政策性贷款，或者说是政府担保贷款，其债务的清偿责任最终很可能会落到政府财政头上。即使是由地方政府配套的部分，由于地方财政困难，大多也是地方政府通过投资公司之类的经济实体从各种渠道融资而来，自有财力的投入是极少的。这样一来，大约与国债投资项目配套的25400亿元便构成了政府的或有负债。
或有隐性负债的内容及其规模
或有隐性负债是指政府没有承诺和担保的负债事项，但这些负债事项一旦出现危机，将引发公共风险，迫于公众和利益集团的压力，政府很难放手不管，势必要加以干预，而政府干预也就意味着政府将来要投入资金，承担责任。这样的负债主要包括以下内容：
（一）国有金融部门的不良资产
以银行系统为主体的金融部门是政府或有负债积累最为严重的领域，巨额的银行不良资产和低效的经营管理使得很多发展中国家的金融体制比较脆弱。标准普尔（1998）曾就政府对银行体系进行救助所可能导致的巨额或有负债积累进行过估计。而对于中国国有金融机构特别是国有商业银行来讲，政府不仅是其股东，而且也是金融风险的最后埋单者。当前，来自中国金融部门的或有负债主要是由银行不良资产积累而造成的，因此银行不良资产规模大小也就决定了中国金融部门政府或有负债的严重程度。
1.从运动轨迹看中国金融部门的不良资产。
从运动轨迹看，中国金融部门不良资产的形成可划分为以下四个阶段：
（1）1983年以前为第一阶段。在当时的体制下，银行在国民经济中的作用不大，国有企业所需流动资金由财政部门拨付，银行的信贷规模很小。1981年全国工业生产企业的贷款只有487亿元；1982年增加了40亿元，达527亿元；1983年又增加了70亿元，为597亿元（蒋云翔、张逸之，2006）。这一阶段，银行因银企信贷关系而形成的不良资产规模非常小。
（2）1984～1990年为第二阶段。其间，正处于城市经济体制改革初期，“拨改贷”作为一项重要的改革举措，在计划经济体制向商品经济体制的转变中发挥了积极作用。此举使企业所需流动资金改由银行贷款，财政不再拨付，企业贷款因此迅速增加，不良资产也随之出现。这段时间内各年份不良贷款大多在10%以上，到20世纪80年代末期则接近15%，也就是说，当时国家银行不良贷款总额按照“两呆一逾”的定义不会超过2000亿元（蒋云翔、张逸之，2006）。这一阶段可以看做是不良资产的初步形成时期。
有负债相对规模（占GDP的百分比）
（3）1991～1999年为第三阶段。这是银行不良资产急剧增加的阶段。导致这一时期银行不良资产增加的主要因素有两个：一是1992年、1993年经济过热并严重泡沫化，大量信贷资金被用于滥设开发区、房地产炒作和证券市场投机。1993年下半年政府实施宏观调控，整顿金融秩序，泡沫破灭，一部分信贷资金被套牢在房地产和股市上，成为银行的不良资产。二是在向社会主义市场经济体制转轨过程中，部分国有企业不适应新的体制，停产、半停产甚至破产，从而偿还不了银行贷款。
（4）2000年以后为第四阶段。由于国家政策的扶持，银行业经过一系列的财务重组，不良资产经历了一个从增量下降到不良资产率下降，再到总规模逐年下降的过程。从1999～2004年，全社会各金融机构不良贷款总额从30622.9亿元下降到23429.65亿元，下降了19.46个百分点（蒋云翔、张逸之，2006），其间经历了两次注资、三次剥离。但是，由于体制性原因还没有从根本上得到解决，银行的经营管理水平提高有限，新的不良资产还在产生，不良贷款增量和不良贷款率的下降速度有减缓的迹象。
2.从部门构成看中国金融部门的不良资产。
从部门构成来看，中国的金融部门主要包括国有商业银行（SOCBs）、股份制商业银行（JSCBs）、城市商业银行（CCBs）和其他类金融机构（OBIs）四部分。其中，四大国有商业银行不论从资产规模还是贷款规模以及经营客户规模来讲都占有最重要的地位。例如，2005年四大国有商业银行控制着全国52.5%的银行资产，并且其不良资产率也是最高的。因此，四大国有商业银行的不良资产特别是不良贷款规模决定了中国金融部门不良资产的规模。对于国有商业银行的不良贷款规模，国内外学者的估计存在着一些分歧。造成这一现象的主要原因一是来自信息披露方面，在1999年以前，官方从没有正式公布过这方面的数据，即使是在四大国有商业银行的财务报表中也无法获得这一数据。二是统计口径上的差异，即四级分类法和五级分类法的差异。下面我们根据主要学者对中国国有银行不良贷款规模的绝对数量和相对数量所做的估计绘制。从该图中可以发现，中国国有银行的不良贷款额和不良贷款率的运动轨迹呈现出一个由逐渐升高到逐渐降低的过程，二者在1999年都达到历史最高位。
不过，银行不良贷款数字的这种降低并不足以使我们高枕无忧。这是因为：（1）它没有计入仍然悬在分属四大国有商业银行的四大资产管理公司账上的不良资产，尽管这些不良资产已从银行的收支表上消失，可仍存在于经济当中；（2）不良贷款率的下降，一半以上是因为贷款余额大幅度增加所致。为了对国有银行进行股份制改造，达到上市的要求，中央银行希望四大国有商业银行在2006年前将不良贷款率降至15%以下。因此，为了降低不良贷款率，四大国有商业银行拼命发放贷款，间接导致不良贷款率的降低（吴敬琏，2004）。
3.资产管理公司留存不良资产。
1999年，中国成立了信达、华融、东方、长城四家金融资产管理公司（AMC），分别负责收购、管理和处置从中国建设银行、中国工商银行、中国银行和中国农业银行剥离的不良资产共13939亿元。2004年中国银行、中国建设银行第二次把1993亿元的不良资产转移给资产管理公司，2005年中国工商银行又将2460亿元的不良资产转移给资产管理公司。资产管理公司截至2005年年底总共接受了18392亿元的不良资产，共累积处置不良资产8397.5亿元，回收现金1776亿元。因此，资产管理公司留存的资产为9995亿元，而其处理后未能收回的资产为6522亿元。
4.不良资产向或有负债的转化。
不良资产转化为或有负债的规模取决于两个关键性变量：一是各金融部门自身的盈利能力。显然，随着时间的推移，如果金融部门的盈利能力比较强，其就能够通过税后利润来进行自我积累，从而消化吸收自身的不良资产，政府或有负债就会降低。二是不良资产处置时的现金回收率。现金回收率越高，由银行不良资产所转化的政府或有负债就越少。而从中国目前的情况来看，这两个变量都对政府或有负债的积累起到了扩张性作用。首先，金融部门通过自我积累来消化不良贷款的能力被其较低的盈利水平所限制。例如，四大国有商业银行的税后利润2001年、2002年和2003年分别为224亿元、267亿元和90亿元，占同期国有银行不良资产的1.0%、1.3%和0.5%。其他的金融部门如农村信用合作社等的盈利水平更是有限，这些低水平的盈利能力远远落后于不良资产的积累，使得政府的或有负债风险更加严峻。其次，中国不良资产的现金回收率也很低，并且不同资产管理公司现金回收率的差异很大。
（二）国有企业未弥补亏损
改革开放以来，虽然由于非国有工业企业的进入及其市场份额的不断扩大，国有及国有控股工业企业的产值占总产值的比重逐年下降，但是其仍然是每年增量总产值的主要贡献者。问题是，如果从国有及国有控股企业的财务状况或者盈利率的角度来看，其表现又不容乐观，特别是大量国有及国有控股企业存在着亏损，随着其未弥补亏损的积累，政府或有隐性负债也逐年增加。（三）地方政府债务。
所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定和法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。在单一制国家中，地方政府的债务最终是中央政府的或有负债。这主要有两方面的原因：一是理论上，地方政府债务已经不能通过自身的财政积累来进行消化，并且随着地方政府投资冲动的增加其还有继续膨胀的趋势；二是现实中，无论是县乡财政的解困还是乡村债务的化解，起推动作用的都是中央政府而不是地方政府，如每年财政部都下拨专项资金来化解地方政府债务。
中国的地方政府债务也经历了一个从无到有、由小到大的积累过程。特别是改革开放后，随着经济体制转轨的深入，社会经济生活越来越复杂，社会矛盾越来越多，再加上财政分权化改革后，中央财政不再对地方各项事务和活动大包大揽，这些都对地方政府的职能作用提出了新要求，也大大加重了它们的责任与负担。在这种情况下，一方面地方政府的财力需求越来越大；另一方面财政体制赋予地方政府的财力又相对有限（1978～2005年以来各级地方政府财政收支变化趋势）。于是，尽管改革开放后，法律规定地方政府不准举债，但地方政府还是以各种方式举借了若干债务，并且其实际债务的规模变得越来越大，形式越来越复杂，所起作用与潜在危险也越来越大。
对于地方政府债务特别是县乡债务的规模，不同的学者和机构给出了不同的估计。平新乔根据《中国农村年鉴》，把2000多个县及乡镇政府1999年的财政赤字累加起来，结果发现，全国县及县以下的财政亏空达2100亿元，而通常债务是赤字的5倍，因为债务就是累加的赤字，所以他认为县乡债务不少于1万亿元。持有相似观点的学者还有贾康、杨之刚。财政部认可的县乡负债，根据“2004财税改革暨基层财政解困与财政体制创新高级研讨会”透露出来的消息，是5000多亿元，并且每年以200亿元的速度增加。而据里昂信贷证券对中国县级政府负债所做的全面估计，则认为中国的县级财政债务为3万亿元。
根据国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组的报告，中国地方政府所负债务的具体形式主要有以下六种：
一是由地方政府出面担保或提供变相担保，如以地方人民代表大会会议通过《决议》的形式，为企业向银行贷款融资提供方便。该项虽属或有债务，但规模最大，将来如果企业出现亏损或破产，债务将由地方政府来承担。目前，由地方政府出面担保或变相担保的欠四大国有商业银行的款项至少在1000亿元以上。如果加上地方政府对股份制商业银行和城市商业银行的贷款数额，这笔金额至少在2000亿元以上。
二是成立国有公司发行企业债，绕开《预算法》的规定，变相发行地方债。例如，各城市开发公司所套取的银行资金，保守估计不低于1000亿元。
三是因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口。该项属于隐性债务。目前据公布数字显示，3000亿元左右的社保资金有一半被挪用。
四是国有企业亏损或破产，包括粮食企业亏损挂账，目前一些地方政府预期最终将由地方政府负担其大部分损失。目前，粮食企业亏损总额为7000多亿元，地方政府若分担1/3，应分担的份额为2500亿元。
五是拖欠中小学教职工工资。该项属于直接债务。目前，全国仅县一级财政拖欠工资即在1000亿元以上。
六是地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等的各种“白条”。该项属于直接债务，但由于是地方政府各部门分别实施的，因此地方财政部门也不掌握全部情况。根据国家统计局的统计，近年全国拖欠工程款的数字是：1999年2210亿元、2001年2787亿元、2002年3366亿元。其中，政府拖欠额占25%甚至更高，而政府工程拖欠中又以地方政府为甚，由此可见，这一债务数量应在1000亿元以上。
综上累计，中国地方政府的债务规模应在9000亿元以上。
中国政府或有负债总规模：初步的估算
上述有关中国政府或有负债事项的描述并不完整，有些因无法找到相应的数据而略掉了。但为了较全面、完整地描述中国政府的或有负债事项，笔者在本部分将略掉的负债事项也尽可能一同列入到表 4-7 当中。有些债务事项没有确切的统计数据，而各方面的估算结果也往往相距甚远，因此笔者依据掌握的情况做了相应的分析和取舍，对于情况不明晰的事项，在匡算时暂不做考虑。这样，综合前面的分析和估算，我们可以得出一个初步的结论：截至2005年年底，中国政府或有负债规模约为109270亿元，其中或有显性负债约为70478亿元，或有隐性负债约为38792亿元。
