考察各国实践，无论是发达国家还是发展中国家都在努力寻求支持公共产品和公共服务提供的各种途径。特别是在基础设施建设过程中，很多发展中国家和新兴市场国家目前已经或正在考虑将部分基础设施交付给私人部门来提供。政府允许私人投资于基础设施建设，一方面是出于财政压力的考虑，即将政府的直接投资或补贴变成或有支持形式能降低其面临的财政压力与困难；另一方面也是出于对效率和公平的考虑，即通过在基础设施建设中引入私人资本与投资以增进基础设施建设中的效率与公平。当然，出于效率与公平的考量，政府也会对私人投资进行担保或必要时进行财政救助。私人投资者也经常希望从政府身上寻求某些形式的财政支持，以增加投资项目的预期净收益或者减少这些净收益的可变性进而减少其自身风险。包括政府对私人部门预先的资金拨付、事后的财政补贴以及最低收益率担保、信用担保和外汇担保等，都是私人部门努力想要获得的政府支持形式，而正是这些以政府或有支持形式存在的、旨在减少私人部门风险的工具，却会对政府产生无法预见的财政成本。
政府对私人投资于基础设施领域提供的或有支持所导致的财政成本是否会浮出水面，以及什么时候、以多大数量出现都是不确定的。或有事项发生的可能性以及所需偿付费用的大小更是难以预见。并且这些可能性和费用大小也依赖于一些外部条件如一场自然灾害或者债务违约的发生与否，以及一些内部条件如政府的政策（包括关税政策和汇率政策）和政府支持计划的设计（如在对私人投资基础设施进行契约担保的风险分担）等。更为复杂的是，在基础设施提供中政府的显性和隐性责任是很难区分的。因为基础设施服务的供给往往不仅是一个经济问题更是一个政治问题，政府面临着确保其供给的政治压力，因此如果需要，政府甚至在没有法律强求下也要承担相关成本与费用。在某些极端的情况下，政府甚至对基础设施私人供给者进行救助。世界上很多国家已经见证了基础设施建设中的大规模政府救助行动，而这会导致政府财政支出的大规模突然增加。下面我们具体分析在基础设施建设过程中PPPs模式所导致的政府或有负债。
PPPs的界定
现实生活中的各种产品和服务可以通过多种方式来提供，这些不同方式涵盖了政府和私人部门参与其生产与提供的不同程度。如同马斯格雷夫（Musgrave，1959：44）在50多年前所表明，公共产品和服务的政府提供并不必然意味着政府也是这些产品和服务的生产者。越来越多的现实情况也告诉我们，那些完全由政府负责设计、融资、建设所形成的资产以及其所产生的服务仅仅是一部分公共产品和服务，大多数政府所提供的产品和服务都是通过私人部门的生产来实现的，这些产品和服务包括道路、桥梁、水坝、医院设施甚至军事装备等。在上述公共产品和服务的提供中，存在着一种特殊的政府部门与私人部门的结合方式即PPPs模式，也即公私伙伴关系（Public-private Partnerships），简而言之就是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPPs这一术语的出现不过是近二三十年的事情，并且最近几年PPPs得到越来越多国家的重视，中国也不例外。
虽然越来越多的国家开始使用越来越多的PPPs方式来提供公共产品和服务，但对于其定义，考察目前的文献还没有一个明确、统一的界定。在其之前人们广为使用的术语是特许权（Concession）、BOT（Build-operate-transfer）、PFI（Private-finance-initiative）等。由于PPPs本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPPs的确切内涵达成共识是非常困难的。一些国际性机构和组织也都基于自己的需要对PPPs做出了界定。例如：
1.国际货币基金组织（IMF，2006）认为，PPPs是指这样一种安排，即由私人部门提供那些传统上由政府部门提供的基础设施和服务。除了公共项目的私人融资和运营，PPPs还有一个重要的特征即项目主要风险从政府部门转移到私人部门。PPPs涉及广泛的社会和经济基础设施，但它们主要被用来提供医院、学校、公路、隧道、监狱以及饮水和卫生设施。
2.欧洲委员会（EC，2004）认为，PPPs不是在共同体这一水平上的界定，该词是指公共部门与私人部门在市场领域的一种合作形式，旨在确保提供公共服务的基础设施的设计、建立、改进、管理和维护。
3.标准普尔（2005）认为，PPPs是任何公共部门和私人部门间的中期到长期的关系，包括公私部门合作收益和风险的共享，以期通过公私部门间技术与财力的结合来得到双方共同期望的政策结果。
4.欧洲投资银行（EIB，2004）认为，PPPs是在私人部门和公共部门之间构成的一种关系，目标是引入私人部门的资源和专门技术以帮助公共部门提供资产和服务。PPPs一词被广泛用于描述公私间的合作安排，从松散的、非正式的伙伴关系到正式的联合企业等。
5.经济合作与发展组织（OECD，2008）认为，PPPs是政府和一个或多个私人伙伴间的契约。公私伙伴通过这种方式来实现政府提供服务的目标与私人伙伴盈利的目标相结合，并且，公私合作的有效性取决于项目风险由公共部门向私人部门的充分转移。
从以上对PPPs的界定，我们可以看出PPPs的概念到目前为止还不明确和统一，根据格里姆赛和刘易斯（Grimsey and Lewis，2005）的研究，这也许是因为在传统的完全政府提供和完全私有化之间的空当不是唯一由PPPs来填补的，除此之外还可能包括公共部门和私人部门间的短期管理协议、外购协议、特许权经营协议以及联合创业协议等。而且私人伙伴的资本支出及形成的资产所有权的程度也有很大不同，在短期管理协议下，私人资本支出有限甚至没有；而在特许权经营协议或PPPs下，私人部门负责设计、融资、建立和运营等。这样，我们可以将PPPs放在一个代表公私部门提供服务时不同涉入程度的光谱上来分析。除了由政府完全自我生产、自我提供产品和服务的模式之外，其他所有的模式私人部门都有一定程度上的参与。提供的模式从传统的政府采购到完全的私人提供而没有政府的任何涉入，PPPs正好位于光谱的中间。并且，不同的提供服务模式间的边界总是不明晰的，经常因风险共享而存在重叠。
PPPs位于传统的政府采购模式和完全的民营生产模式之间，通常由政府设定所需产品和服务的数量及质量，由私人伙伴设计并建立资产以提供服务。将设计的权利留给私人部门是为了使得私人伙伴在进行设计时留有空间，从而改进其提供服务的效率水平。而且，如果由政府来进行设计，其必将承担来自于缺陷设计的风险后果，这样，政府宁可将风险留给私人部门。这一点在政府采购中可以看出。与传统采购相比，政府不是从私人伙伴手中直接购买资本性产品，而是购买私人伙伴通过这些资产所能提供的服务，这意味着私人伙伴通常也负责资本性产品和服务供给的运营和维护，并必须满足在提供服务时与政府达成一致的数量和质量的规定。更进一步的含义是，私人伙伴也承担了至少部分与提供服务相关的风险。进一步，如果从服务和资金或支付的流动方向来看，传统的政府采购与PPPs模式也有很大不同。在传统政府采购模式下，政府处于服务和支付流动的核心，由政府直接与纳税人、私人公司、服务的直接使用者以及金融市场上的其他主体打交道。典型的PPPs包括一系列的行为，如设计、建设、运营、融资等。不是所有的PPPs都必须包括所有的行为，可以允许只有几个行为排列的存在。马龙（Malone，2005），用词的变换揭示了私人部门参与和负责行为的情况。例如，在建设-拥有-维护协议下，私人伙伴建立资产，拥有它并负责对其进行维护。
在风险分担的制度设计中，我们知道有个一般原则即风险应由易于控制其产生根源且造成的成本最小的一方承受，这是出于效率的考虑并能降低未来的道德风险。现实中，这一原则已经在PPPs中得到广泛的应用。在PPPs中，政府已经将一些特别的项目风险如建设、运营、设计和技术风险等转移给私人伙伴，因为这些风险由私人部门来处置比由公共部门来解决更有效率；而对于不可抗力、政策规定和政治风险等则由政府公共部门来承担。考虑到项目的不同性质，其风险在政府部门与私人部门之间的分担也不同。对某一特别风险如需求风险无论是政府部门还是私人部门都没有明显的管理优势时，不同的国家采取了不同的风险分担方法。在一些国家中，需求风险被完全转移给私人一方，如欧洲的一些国家在公路建设中就经常采取这种做法，但这经常会导致后来代价高昂的再谈判；而在其他一些国家如哥伦比亚，需求风险则由政府来承担，但这会导致政府的高昂成本。PPPs中的风险分配。
PPPs在各国的发展
虽然一些国家很早就已经开始使用PPPs模式来提供产品和服务，但直到最近20年才见证了在公共服务供给中由于PPPs模式的实施所带来的巨大改变。从大多数国家的实践来看，PPPs一般先运用于交通部门，随着预期效果的明朗，才渐渐地开始转移到其他部门。在PPPs的早期使用阶段，政府通过该模式所提供的产品和服务主要是水、废物处理以及医疗保健。特别值得一提的是，在采取PPPs模式较多的OECD国家，大部分PPPs的实施过程也遵循这一思路，即先用于交通基础设施如机场、公路、铁路、桥梁和隧道的建设，再用于其他方面，包括公共事业服务如废物处理和饮水的供给、教育和医疗设施、对老年人的照顾以及监狱等。
从经验的角度来看，美国建筑及工程设计咨询管理集团（AECOM，2005）的报告指出，在1985～2004年间，世界范围内的公私融资项目共2096个总计8870亿美元。其中，有656个项目总计3250亿美元属于道路交通领域；1121个项目总计4510亿美元已经在2004年年底完成。广泛使用PPPs模式的发达国家有澳大利亚和英国，最近使用较多的国家包括韩国、葡萄牙和西班牙。而一些国家如法国、德国、匈牙利、意大利、日本以及北欧国家也开始实施PPPs。
1英国132128132.61英国146945956.72韩国9745924.13韩国3010311.63澳大利亚4648911.57澳大利亚61142.44西班牙259776.42西班牙3275812.65美国220235.44美国92723.66匈牙利152123.811匈牙利25111.07日本1473153.610日本27451.18意大利126923.15意大利71432.89葡萄牙109522.7—葡萄牙——10加拿大74631.8—加拿大——资料来源：Delogic，quoted in OECD，2006，“Interim Report on the Role of Private Participation in Major Infrastructure Provision”，Gov/TDPC/URB（2006）5，OECD，Paris，Pp57.了PPPs模式的使用，并延续着一条与OECD国家相似的道路，即开始于交通基础设施工程，后来慢慢扩展到学校、医院和公共住房计划。截至2006年8月，韩国共有64个项目正在实施，76个项目正在建设，35个项目准备建设，53个项目正在谈判中，32个项目正在规划中[帕克（Park，2006）]。当然，使用PPPs的国家不仅限于发达国家，也包括几个新兴的市场经济国家如巴西、智利、中国和南非等。
虽然许多国家都在实施PPPs模式，但不是所有的领域都能获得同一水平的PPPs的支持。欧洲投资银行（EIB，2004）的报告认为，最典型的PPPs作用领域是交通、学校和医院，其他如废物处理、港口和住房等则不具有相同的水平。例如，在英国除了港口和高速铁路，PPPs在所有的其他领域都十分突出。英国财政部的报告称，总值约260亿英镑的200项工程中大部分由卫生署来监督实施。在那些已经完工的项目中，采取PFI方式的卫生方面的投资占24%，教育方面的投资占20%，交通方面的投资占18%，国防方面的投资占16%（KPMG，2007）。根据截至2007年4月底的数据，总共签订了590个PFI协议，这些项目中由卫生署来管理的有83亿英镑，国防部57亿英镑，交通部（剔除伦敦地下项目）49亿英镑，教育部44亿英镑[英国财政部（HM Treasury，2007）]。交通部下的三个伦敦地下项目构成了另外的176亿英镑（英国财政部，2007）。包含三个伦敦地下项目的交通项目占到了通过私人主动融资交易的总资本价值的42%，第二、第三和第四位则分别是卫生（16%）、国防（11%）和教育（8%）。
还有一些国家如中欧和波罗的海地区的欧盟新成员国，也对PPPs所带来的经济效率的提高和在满足其巨大投资需求方面的优势表现出很高的兴致。这可能是由于一方面新成员国面临着保持财政稳定的挑战，而另一方面也面临着与原成员国间公共服务数量和质量不一致所引发的投资需求。特别是公路等基础设施在这些新兴的欧盟成员国间还存在着差距。
成员国的居民创造更好的生活条件并增加该国的竞争力，因此这些国家都在这些基础设施的现代化上进行努力，以减少与其他成员国的差距。但这些需要改善的公共服务质量和基础设施投资与这些国家的公共财政资源之间仍存有较大的差距。莲娜、汉娜和欧文（2007）就考察了欧盟八个新成员国（EU 8）——捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚——的公共基础设施投资情况。在2003年，EU 8国中除了拉脱维亚（公共投资占GDP的1.5%），其他各国的公共投资均接近或者达到GDP的3%以上。虽然EU 8国的平均投资水平高于欧盟原成员国的平均投资水平（大约占GDP的2%），但EU 8国的基础设施服务水平要想达到整个欧盟的平均水平还需要巨大的投资成本。例如，CASE 2005年的研究显示，EU 8国和保加利亚、罗马尼亚的总投资需求在下个15年内需要5000亿欧元。在这些国家中，对交通基础设施的长期投资需求据估计达到1000亿欧元。而且，EU 8国的环境保护投资需求据估计达到470亿～690亿欧元，其中波兰为220亿～450亿欧元（约占2003年GDP的10%～21%），匈牙利为100亿欧元（约占2003年GDP的12%），捷克的为94亿欧元（约占2003年GDP的10%）（CASE，2005）。更多的公共投资需求出于财政因素的考虑而受到限制，因此，很多国家在面临财政约束的情况下，更多地选取PPPs模式来提供公共产品和服务。
PPPs对财政的影响
一般来讲，PPPs在被用于促进公私投资的同时产生了财政空间，但它也使得财政负担经常没有在财政账户中得到应有的反映，因而其对财政的影响经常是不明确的。一方面，PPPs模式的运用虽然表面上没有增加政府的债务，但其会导致政府或有的或潜在的支出责任；另一方面，PPPs模式如果运用得当，有可能会增加政府的净值。
（一）公私伙伴关系对财政的负面影响
政府通过公共财政资源来建设基础设施需要其事先为建设提供数额巨大的资金，除非政府同时增加税收或其他财政收入，否则预算报告中的赤字和债务水平将迅速增加。然而，政府通过PPPs，通常不需要事先支付大量的财政资金，因为建设资金一般由私人伙伴支付，故政府预算报告中赤字和债务不会立即增加。因此，PPPs对于那些面临减少赤字和债务压力的政府具有很大的吸引力。
然而，在公共财政投资和PPPs之间进行财政影响的比较可能具有欺骗性。首先，政府公共投资所提供的产品和服务的真实长期财政影响并不总是反映在政府的财政情形和业绩里。虽然公共财政投资需要较大的事前支出，但通常也会产生更多的收入。如果政府来自于该公共投资项目的税收或事业费能弥补其提供产品和服务的所有成本，那么公共财政投资从长期来看由政府财政进行支付就是合理的，因此，它对政府净价值（未来收入减去支出的现值）的影响是中性的。即使使用费仅覆盖一部分成本，公共财政投资的最终净财政影响也不会像即刻的赤字和债务增加那样大。其次，即使PPPs表面上没有增加政府的债务，但其会产生政府或有的或潜在的支出责任。现在比较流行的一种PPPs模式是私人主动融资（PFI），即由私人进行投资以形成公共产品，政府承诺购买私人伙伴的产品所提供的服务。例如，政府同意给予道路、学校、医院和监狱的私人提供者预先规定的财政资金拨付，但条件是这些设施必须满足其“有效性（可获得性）”。这一“有效性”所决定的支付不是依赖于政府事后对服务的需要，而是只要私人伙伴已经正确建设与维护了这些设施，则政府就必须进行财政支付。虽然政府对这些支付的责任并不一定会导致现时会计上的责任，但肯定会导致经济上的责任。当政府是私人伙伴产出的唯一购买者时，政府通常需要承诺其财政支付在现值上等于私人伙伴的投资成本。
另一类型的PPPs是由消费者购买由私人伙伴所提供的服务，但政府以担保的形式对私人伙伴提供财政支持。这一类型PPPs在19世纪特别流行，很多政府通过对投资者的回报率进行担保来促进铁路建设[维里（Ville，1990：1750-1918）]。虽然政府担保能在一定程度上促进铁路的建设与发展，但这一担保设计有时会鼓励建设成本的超常支出。加之许多铁路在早期建设阶段都是不赚钱的，这就要求政府为支持铁路建设而花费巨额资金，而这种政府担保也经常使得预算复杂化，甚至有时会导致财政危机。今天看来，收费公路是最有可能从政府担保中获益的基础设施类型，如捷克、哥伦比亚、韩国、西班牙等，都已经给收费公路提供最低收益率担保和汇率担保。这些担保有助于吸引私人资本投资于有价值的基础设施，但是有时代价高昂。例如，西班牙政府所提供的汇率担保在1969～1990年间花费了其大约3420亿西班牙银币的财政资金[戈梅斯·伊班恩和迈耶（Gómez-Ibán’and Meyer，1993）]；韩国对交通设施所提供的担保仅从首尔到仁川新机场的一条公路就花费了政府15亿美元，约占其GDP的0.25%（欧文，2004）。
即使事前政府没有做出明确的财政承诺，当从事基础设施建设的私人伙伴陷入财务困境时，政府也感觉应该对其进行救助。例如，墨西哥政府在20世纪90年代早期，在收费公路方面向私人投资公司提供了100亿美元的救助，但是许多政府救助反而使其陷入麻烦，部分原因是政府的保护政策一定程度上导致了道德风险，这会抑制交通建设；且部分原因是1994年墨西哥金融危机的影响。
莲娜、汉娜和欧文（2007）还将EU 8国有关PPPs的相关财政债务放入到财政风险矩阵中来进行直接与或有、显性与隐性的区分。
1.捷克（D47公路和校际间网络）
2.匈牙利（监狱、教育和体育设施以及M6公路）
3.斯洛伐克[D1公路和布拉迪斯拉发（Bratislava）国家剧院]
4.税式支出，如波兰（对国有企业的税收减免）1.PPPs下政府对私人伙伴的收入担保：
（1）波兰（A1高速公路）
（2）匈牙利（M5高速公路）
2.PPPs下政府对私人伙伴的债务担保：
（1）波兰[A2高速公路、克拉科夫（Krakow）的能源项目、华沙（Warsaw）和托伦市（Torun）污水处理、Lodz的道路和铁路基础设施]
3.对在PPPs中所涉及的部门或金融机构的债务和其他形式责任的法定担保：
（1）捷克（铁路运输及基础设施管理处）
（2）匈牙利（政府发展银行）
（3）波兰（环境保护银行）
（4）爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和斯洛伐克（对投资者提供保护）
4.对产品和服务购销协议的政府担保：
波兰和匈牙利（与私人签订的有担保电力购买协议）
5.法律诉讼：
（1）匈牙利（在能源部门的PPA①）
（2）波兰（在能源部门的PPA）
2.私人融资的收费公路的债务超出政府担保的部分：
（1）匈牙利（M1/M15高速公路建设）
（2）波兰（高速铁路建设）
3.来自地方政府对其所涉及的债务担保、欠账及PPPs其他相关债务的诉求：
（1）波兰（与地区发展相关的地方政府债务和担保）
（2）捷克（对医院欠账的相关救助）
4.由PPPs所涉金融机构的索赔：
斯洛文尼亚（地区担保计划）注：①PPA（Power Purchase Agreement）即购电协议。
（二）正面影响
尽管PPPs可能会产生未来财政支出责任，但其也许能增加政府的净值。特别是，由PPPs所导致的债务现值也许会小于政府支出的减少或者PPPs相关收入的增加。
通过一些常用的会计惯例来避免某些强加的财政约束如果某些财政约束限制了公共投资但允许担保和长期购买协议，且PPPs投资会导致使用费和税收收入的大规模增加，则PPPs能增加政府净值总成本能得到降低如果PPPs比政府部门更适合于协调项目的建设、运营和维持，则其能降低公共服务提供的总成本，增加政府净值使用费能得到足够且可持续的增长如果当服务由私人来融资时，能够很容易获得弥补成本的使用费，则PPPs也会减少对基于税收补助的需要，因此增加政府净值首先，如果政府被某些财政约束如《马斯特里赫特条约》所限制，则PPPs能使政府在不违背财政约束的情况下从事更多的投资。在账户处理中通过一些常用的会计惯例来避免某些强加的财政约束可允许PPPs模式继续下去，而一个经济实质与其相似的公共财政投资却将打破这一约束。在这种情况下，PPPs对于政府净值的真实影响依赖于一些环境。如果一个项目不能为政府带来使用费收入，则它只有在刺激经济增长以至于未来增加的税收收入的现值超过了未来政府支出的现值时才增加政府的净值。这看起来可能性较小，但也不是完全没有可能。如果政府通过PPPs所产生的资产能够获得使用费收入，则PPPs更可能对政府的净值产生一个正面的效果；反之，如果PPPs从事那些未来没有税收和费用补偿的投资，则它将减少政府的净值。
其次，如果PPPs能降低政府提供服务的总成本，则在长期协议下作为产出购买者的政府能增加其净值。由于私人伙伴通常比政府部门在基础设施的建设、运营和维护上更具有成本和效率优势，因此PPPs典型模式应该将建设、运营和维护的风险分配给私人公司。当一个私人伙伴承受了这些风险，且项目成本较低时，将减少政府必须进行的财政支出的数额。然而，通过PPP协议将项目的建设、运营和维护让渡出去并不是导致对这一项目进行私人投资的原因：政府也可以通过公共财政投资将项目的建设、运营和维护让渡出去。PPPs是否会产生较低的成本，通常依赖于政府部门与私人伙伴在项目建设、运营和维护等方面是否有更好的协调与权衡。这一点非常重要，因为基础设施建设的质量会影响到运营和维护的成本：高建设成本会导致较低的运营和维护成本，而低建设成本会导致较高的运营和维护成本。
最后，PPPs如果能给政府带来持续增长的使用费收入，则也可增加政府净值。一般来讲，使用费收入通常不能覆盖所有的水、电和交通基础设施的成本，虽然政府经常打算提高使用费，但它们发现在面对政治压力的时候实施这一计划是很困难的。而当服务是在PPPs模式下提供的时，虽然提高使用费也比较困难，但由于私人伙伴必须通过收取使用费来弥补其投资成本，因此私人投资者也会因较低的使用费收入而对政府施加政治压力。特别是，除非政府以令人信服的承诺来通过税收或财政补贴来弥补私人成本，否则私人伙伴不会进行投资。因此，随着时间的推移，这一承诺也许会导致更高的使用费和较低的财政补贴，从而获得较高的政府净值。
