一、政府在创业投资中的定位及政策导向
根据我国目前的实际情况，在创业投资业发展的过程中，政府应发挥重要作用。在这里，有两个前提条件是必须强调的：第一，政府参与创业投资业，是针对我国当前特定情况下的一种解决方式，目的在于启动创业投资，其核心作用是示范，但以政府资金为主导的模式并不是我国创业投资运作的最终选择，创业投资事业的发展，其资金来源最终还是要依靠大量、有效地吸收企业及民间资金来解决；第二，即使是在当前以政府为主导建立创业投资机制，其运作过程也应是市场化的，要坚决避免过去那种政府资金使用过程中的浪费损失及低效益现象，在规范的市场环境下拓展创业投资业务，使之真正成为高新技术产业化的推进器。现阶段我国政府部门应将其在创业投资运作中的职能定位在以下几个方面：
1.目前阶段政府在创业投资中的重要引导作用。一方面，创业投资正常运作必须有可靠的风险资本来源，而现阶段我国创业投资公司以政府资金为重要主体之一，其目的就是要发挥引导作用。由于现阶段人们风险意识仍比较差，承受风险的能力较低，机构投资者尚未得到充分发育，社会和个人的资金因创业投资的高风险和长周期而望而却步，国外风险资本面对我国创业投资退出机制的现状也不会贸然进入，在这种情况下兴办创业投资业，政府必须率先面对风险，以增强企业、机构投资者和个人对创业投资的信心，也使风险资本数量达到必要的规模。另一方面，政府引导作用表现在对风险资本投向的引导上。以政府资金为重要主体的创业投资，在运作中会密切配合国家的产业政策，进而引导着全社会风险资本的运用。
2.政府在改善创业投资运作环境方面的作用与职能。主要是指政府在完善创业投资体系，建立健全创业投资运作有效机制方面的作用和职能。具体体现在三个方面：第一是对于创业投资特殊中介机构的建立和运作。政府要给这些中介机构的设立和运作创造必要条件，甚至给予必要的资金支持，对某些中介机构还要负责管理其设立的条件、运作的规范等等。第二是在政策和法律环境方面。在风险企业的设立条件、企业组织形式、知识产权保护、税收政策及其他分配制度等领域针对创业投资运作的特点都可以有所作为。第三是解决创业投资的退出机制问题。这主要依赖于政府部门在金融市场、产权交易市场等方面的规划和建设状况。
3.政府在创业投资运作中的指导和监督职能。政府部门是创业投资运作外在约束机制的实现主体，现阶段创业投资运作中政府应发挥其指导和监督职能。
4.政府对创业投资的服务职能。由于创业投资在运作过程中都会形成一个包括创业投资公司、中介机构、投资对象等在内的网络，它们相互之间进行资金、技术、信息、管理等方面的交流与合作，而这些方面目前在我国都将会不同程度地与政府各部门发生广泛的联系。因此，创业投资运作离不开政府各部门的服务。
此外，我国在发展创业投资中，政府还应当在以下几个方面充分发挥其应有的作用：首先，建立创业投资的风险补偿机制，通过税收减免政府补贴，健全创业投资的支持体系；第二，通过制度创新和市场建设，改善创业投资环境，建立对创业投资企业的信用担保制度和对风险企业的产品采购制度；第三，在少数特殊领域，由政府直接投资建立并管理创业投资企业；第四，加强创业投资的立法工作，对创业投资实施有效的监管，建立健全创业投资法规体系，尽快出台创业投资基金的相关法律法规。建立和完善创业投资中介机构，设立创业投资协会，从多个层面强化对创业投资的监管。
二、拓宽资金来源渠道，实行投资主体多元化
从我国目前的情况看，一方面，政府资金在目前的创业投资中占主体地位，无论财政科技拨款，还是研究开发资金的投入，政府都是最主要的来源；另一方面，对我国高新技术产业本身所需资金的数量和其风险而言，没有政府资金的介入，是极少有企业敢于问津的。因此，在现阶段人们缺乏足够的风险意识和抵御风险能力的情况下，政府应作为创业投资的主体率先面对风险，以强化政府在投资中的导向作用，增强投资者的信心。当然这仅是创业投资起步阶段的做法，在创业投资形成一定规模，社会各方面的资金进入风险资本市场后，政府的主要作用应放在引导和扶持上，以创造良好的风险资本市场环境。
政府在发挥投资中的导向作用的同时，我们要制定合理、规范的投资制度，鼓励金融机构如证券公司、保险公司、信托公司、大中企业和企业集团参与创业投资，使其逐渐成为风险资本的重要来源。在国外，保险公司是创业投资的主要来源之一。我国2001 年全国保费收入已超过2000 亿元，但由于保险法的限制，我国保险公司的资金难以进入创业投资领域。因此，我们应当借鉴国外经验，适当放宽保险公司资金使用的限制，允许一定比例的保险资金进行产业投资。吸收民间资本流向创业投资，使其成为风险资本的主要来源。充分利用香港和其他国际金融市场，加大创业投资领域吸引外资工作的力度，使外资成为创业投资的重要补充来源。
三、建立科学合理的创业投资组织形式
（一）组建创业投资基金
创业投资基金作为创业投资的一种组织形式，是通过发行创业投资基金股份或受益凭证的方式，汇集社会大众投资者的资金，委托专门的创业投资管理机构进行各类针对高技术风险企业（或创业投资项目）的分散组合投资。它除在享受优惠政策及投资范围方面与普通投资基金有所区别外，其他有关限制基本上与证券投资基金相同。只是创业投资基金的投资对象是风险企业，因而其运作按照创业投资的特点进行。创业投资基金按其组成形式可分为公司型和契约型基金，按照基金募集的方式又可以分为公募型基金和私募型基金，按照受益凭证是否可以收回，可以分为开放型基金和封闭型基金。由于创业投资风险大、投资周期长，因而创业投资一般都是封闭型基金。同时由于创业投资基金具有投资基金的风险分散、专家理财等优势，尤其适合于创业投资中风险控制的需要，因此这种组织形式在许多国家创业投资实践中占有重要地位。创业投资基金的资金来源主要有三个，一是政府财政资金，二是企业、机构资金，三是城乡居民储蓄资金。
（1）以私募方式组建创业投资基金。这主要是指通过向社会上的特定企业和机构定向发行基金股份或受益凭证的方式来筹集基金。这种方式可以充分挖掘企业、机构的资金潜力，从而使他们成为高创业投资的重要参与者，有利于广泛吸收社会资金，特别是能够防止在目前百姓对风险的承受能力不强的情况下所引起的种种问题。因而是一种较为现实的选择。
（2）以公募方式组建创业投资基金。通过发行创业投资基金股份或受益证券凭证的方式组建基金，可直接向社会发行并公开上市流通。这种方式在发行及基金公司的组建等程序上基本上与证券投资基金相同，两者的区别主要在于，创业投资基金的投资方向主要是尚未上市的中小型高新技术企业的股权。通过公开上市的方式组建创业投资基金，可以广泛地汇集社会投资者的分散资金，满足其以高风险获得高收益的需要，但其发行要受到证券市场规模的影响。
（3）组建中外合资创业投资基金。其方式有几种：第一是由中方及外方共同出资组建基金。按照双方投资的比重，组建创业投资公司进行管理；第二，是以外方为主组建基金，中方则利用其国内的优势，负责项目的开发选择和管理运作。
在基金组建的过程中，为了充分募集资金，可以政府作为基金的发起人，以增强投资者的信心；还可以根据不同产业和行业的特点，组建具有产业特点的创业投资基金，如生物技术基金、信息技术基金等。
（化的创业投资公司
创业投资公司按投资主体可以分为国营、合作、私人创业投资公司和外资创业投资公司。现阶段可考虑组建以政府财政资金为主的创业投资公司、以大中型企业为主的创业投资公司和民营的创业投资公司。改造现有创业投资公司主要是从以下几方面进行：从制度上允许高新技术企业中专利可以占较高的股权比例，鼓励科技人员创办高科技创新型企业；对高新技术产业区内的风险企业实行税收减免；将科技贷款以风险基金形式委托创业投资公司管理；组建以高校和国家级科研院所专家为主的风险项目评估机构，加强对高新技术企业方案的评估筛选工作，力争做到客观、规范、公正。
（介服务
中介机构分为一般中介机构和特殊中介机构两种。一般中介机构主要包括会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所、项目评估机构、信用评估机构等；特殊中介机构是针对其特殊性和专门需要设立的服务、监督机构，主要包括标准认证机构、知识产权估值机构、专业性融资担保机构、新企业孵化器、行业协会等。在创业投资运作中，筹资、投资、退出及有关部门的监管等活动都离不开多样化的中介机构的参与，作为现代社会专业化分工的结果，一些专业性很强的工作由相应的中介机构去做要比各交易主体或政府部门自己去做更有效，更能节省社会交易成本。现阶段，我国一般性的中介机构的建设和运作正逐步规范化、制度化、体系化，而那些特殊的创业投资中介机构的建设则明显滞后。投资兴办新企业孵化器，在现阶段特殊中介机构的建设中十分重要。
新企业孵化器是一种创造特定环境、培育新建小企业发展壮大的中介机构。大多数新企业孵化器是不以盈利为经营目标的机构，由政府拨款、大学的科研资金等来维持。一般而言，每个孵化器由4～5 个人组成，同时培育10～15 个刚成立、尚未发展到一定规模、甚至得不到风险资本青睐的“前种子”企业。在二年或更长的孵化期内，孵化器为这些新企业提供必要的办公条件以维持它们的正常运营，直至企业有了一定的发展，开始创造效益，得到了风险资本的支持甚至银行贷款而离开孵化器。孵化器运作中并不向被孵化企业投入资金，也不参与企业的经营管理，而仅仅是为其提供办公地点及其他办公设施，保证被孵化企业正常运作所需要的基本条件。新企业孵化器为新兴风险企业和风险资本之间架起了一座桥梁，增加了创业投资和高新技术企业的成功机会。一方面，孵化器把创业投资孵化风险企业的职能部分独立出来，通过同时集中为多个新企业提供服务，降低了培育新企业的成本，也为创业投资提供了更多的合格目标企业；另一方面，孵化器为风险企业的成长提供了必要条件，使更多的高新技术有机会转化为产品。我国的创业投资业尚处于起步阶段，资金实力不强，运作不够成熟，经验较为有限，由独立的新企业孵化器承担对新建风险企业的前期培训工作，有助于提高创业投资运作的整体效率和成功率，降低创业投资运作成本。目前在中关村地区新企业孵化器已进行了有益的尝试，应将其加以推广。特别要强调的是，政府在这其中应发挥重要作用，进行必要的资金投入，以改善创业投资的运作状况，推动创业投资业的发展。
四、完善证券市场功能，开辟通畅的创业投资退出渠道
创业投资退出渠道的通畅是创业投资得以顺利发展的重要环节。创业投资是以股权形式投入新兴企业的资本，投资的目的不是控股，而是带着丰厚的利润从风险企业退出。创业投资的退出一般有三种方式：（1）把前景光明的企业在证券市场公开上市，向社会公众转移投资；（2）把成长性较好的企业出售给感兴趣的其他企业或所投资企业的创业者；（3）让没有前途的企业及时破产，收回部分投资。在发达国家，由于具有良好的法律及金融环境，因而这三条渠道都是畅通的。从我国的情况来看，产权交易市场不发达，证券市场不完善，能够使风险企业成功退出的二板市场还未建立，由此造成创业投资退出的困难，而没有良好的退出机制，基金的运作就难以为继，先期投入的资金进得出不得，后续资金的运作将无法进行，这又反过来影响了基金的组建与发展。因此，尽快完善创业投资运作所需的市场环境是当务之急。在目前情况下研究创业投资的退出机制，除在主板市场开辟高科技板块，在企业运作年限、盈利水平等方面对高新技术企业进行适当的倾斜，鼓励重组控股上市，进行并购、股权回购、借壳上市、买壳上市之外，可以有以下几种选择：
1.建立健全场外交易市场。场外交易市场是与证券交易所相对独立的市场，我国的场外交易市场已运作多年，有了相当的发展，应在整顿的基础上，利用其先进的硬件体系，为高新技术企业风险资本的运作服务。
2.产权交易市场。在产权制度方面，应培育产权交易市场，以使创业投资在失败后能迅速退出，并保证剩余资产价值得到公正、合理的评估，以增强资产的流动性，降低退出成本；培育产权交易中介组织，通过产权交易组织的服务保证产权交易的公正、公开和公平；培育产权服务机构，把现有高新技术企业改组为股份制的现代企业。在企业制度方面，明确高新技术企业的产权归属；培育产权服务机构，把现有高新技术企业改组为股份制的现代企业。
3.利用香港二板市场，组织高新技术企业到香港上市。因为根据现行规定，香港二板市场的上市条件比大陆要低得多。在香港二板市场上市对大陆企业和证券市场有几大好处：（1）可以充分利用香港资本市场上较为充裕的资金，为我国高新技术产业的发展创造有利的条件；（2）缓解因大量企业集中在深、沪两个交易所上市给国内证券市场造成的扩容压力，为国内证券市场的发展创造一个较为宽松的条件；（3）可以让更多的内地企业在国际市场上按照国际标准进行运作，并以此带动现代企业制度的进一步完善和发展；（4）可以充分学习和借鉴香港资本市场的管理经验，为我国证券市场进一步与国际接轨铺平道路。
4.创造条件组建二板市场。二板市场是为那些规模小、历史短，但盈利前景较好的企业提供的一条通向公众的资本融通渠道。为扶持有发展潜力的中小企业，很多国家都设有二板市场，如美国的NASDAQ、新加坡的SESDAQ、马来西亚的 MESDAQ等。二板市场的核心环节在于对上市资格的放宽，NASDAQ 与美国主板市场上市条件的对比，在净有形资产、税前收入、公众持有的股票、公众股东、公众持股的市值等方面都存在明显的差异，正是由于NASDAQ 的上市条件普遍低于主板市场，才使得高新技术企业得以上市。我们应尽快建立二板市场，以此促进创业投资业的发展。发达国家的二板市场一般是在主板市场相当成熟、进入市场的企业比较稳定的条件下才设立的，目前我国的主板市场尚处于发展建设之中，因此建立二板市场的前提条件是主板市场的稳定发展。
五、建立良好的创业投资运作机制
创业投资得以正常运作，与其各种内、外运作机制的共同作用密不可分，这其中包括动力机制、约束机制、收益机制、风险控制机制、退出机制。
（一）创业投资运作的动力机制
动力是创业投资的出发点。创业投资得以存在和发展，正是由于动力机制的作用。创业投资潜在的高额回报驱动了创业投资，推动了风险企业的创立和发展；对创业投资家而言，不仅有高收益的经济动因，还有投资成功获得创业投资家宝贵的声誉这一社会动因。这些是创业投资运作的内部动力。从外部动力看，主要有两种：一是技术推动力，二是政策推动力。新的科技成果不断涌现，经济发展和社会进步要求这些科技成果及时转化为新的更高水平的生产力，科技成果转化客观上产生了对创业投资的需求，从而推动着创业投资的运作和发展。实践中，为了鼓励、引导和扶持创业投资业的发展，一国政府往往针对性地采取各种政策措施，以助于分散、降低创业投资的风险，提高创业投资收益水平，从而这些目标明确的政策措施也成为创业投资运作的一种外部动力。政策推动力是创业投资运作和发展的重要外部动力，在一国创业投资发展的起步阶段尤其重要。实践证明，一国创业投资的运作和发展状况与其有关的政策措施状况密切相关。
在目前我国创业投资业本身吸引力非常有限的情况下，建立有效的动力机制，除了政府作正面的引导、宣传外，可以主要依靠政府提供适当的优惠、扶持政策，通过对创业投资提供补偿、优惠、资金支持、分担风险等政策措施，以在分散、降低风险的同时，提高创业投资收益水平，从而调动创业投资各方的积极性。（二）创业投资的约束机制
为了使创业投资真正发挥其功能，保护创业投资者的权益，规范创业投资的运作及发展，只有动力机制是不够的，还必须有约束机制。约束机制包括内在约束机制和外在约束机制。创业投资采取创业投资公司或创业投资基金的组织形式，投资者与创业投资家之间为委托—代理关系，而现代公司制的制度安排使投资者面临创业投资家道德风险。为了保护投资者的合法权益，必须有一种内在的约束机制，制约创业投资家的经营行为，弱化道德风险。实践证明，美国创业投资发展过程中产生的创业投资组织形式—“有限合伙公司”之所以能够得到蓬勃发展，为市场所广泛接受，主要地正是由于它具有有效的内在约束机制，从而实现了道德风险的极弱化。创业投资运作状况直接关系到其各项功能的发挥，由于创业投资风险高、社会影响较大，政府部门往往还必须采取措施，从外部约束创业投资的运作及其发展，形成创业投资运作的外部约束机制。
在目前我国不具备有效的内部约束机制的前提下，约束机制的设计主要应围绕外部约束机制进行。政府部门作为现阶段创业投资的重要投资主体，本身还负有对创业投资的监管职能，因此应该从加强对创业投资的监管入手，逐步建立起有效的外部约束机制。这主要包括对创业投资公司设立条件的限制、对创业投资基金运作的限制、对创业投资对象的限制等。这些限制一般都以法律、法规的形式加以明确，也是监管部门对创业投资实施监管的主要依据。
创业投资动力机制和约束机制是对立统一的，二者相辅相成。动力机制推动着创业投资的产生和发展，约束机制规范着创业投资运作的方式、发展的方向和规模等；动力机制呼唤着更多的投资者、投资家加入创业投资队伍，约束机制则要求从业者不可无序竞争、无度发展；失去了动力机制，创业投资的运作和发展就会停滞，失去了约束机制，将使动力机制中的种种诱惑成为泡影，最终同样会毁掉创业投资的正常运作和健康发展。
（三）创业投资的收益机制
首先，收益机制要解决长期收益与短期收益的平衡问题。由于创业投资是长期投资，其更为注重的是投资的长期收益水平，这也决定了创业投资运作中投资方式、投资对象选择等投资策略的特殊性。其次，从创业投资在所投资风险企业产生投资收益的形式来看，不是在于风险企业短期内产生财务利润，而在于风险企业资产的增值，以最终获得资本利得。风险企业在其成长阶段，一般现金流是负的，经营业绩是亏损的，但从所有者权益来看，只要企业能增值就行。例如，雅虎上市时还亏损200 万美元，近年来在美国股票市场上很热的亚马逊网上书店目前经营业绩还是亏损，但投资者看好的是企业的潜在成长价值。再者，收益机制还涉及风险企业自有资本和风险资本之间的收益分配安排上。实际中，风险企业和创业投资公司之间以协议形式明确投入资金的金额、时间安排以及不同投资阶段的收益划分，以锁定风险并最终放大收益。
收益机制的设计就目前的状况看，主要还应重视长期收益水平，至于取得收益的方式，在目前退出渠道并不顺畅的情况下，可以适当利用分红的形式，但这要求强化信用关系的约束性，否则收益机制终将失效。在风险企业自有资本和风险资本之间的收益分配安排上，也应根据不同投资阶段，使两者之间的收益划分有所差别。
（四）创业投资风险控制机制
创业投资活动主要就是围绕高风险这一核心展开的。在明确知道投资中存在高风险的情况下，仍要进行投资，这正是因为有风险控制机制，使高风险得以有效地分散或降低了，从这个角度讲，表面上看创业投资者获得高收益是因为他们承受了高风险，实际上这一高收益来源于创业投资活动中控制风险的能力、环节、手段等，即来源于风险控制机制。比如，为了弱化创业投资家道德风险，就要在合伙协议或投资协议中作适当安排，做到有效的激励与有效的约束并存；为了防范个别投资对象的高风险，就要采取分散化的投资策略，即将资金分散到适当的投资组合上去。创业投资者、创业投资家之所以敢于承受创业投资中的高风险，并不是因为他们单纯为冒险而来，高收益也不会自动地分配给每一个创业投资参与者，他们必须有效地利用风险控制机制，能够驾驭创业投资中的高风险，才能从“虎口”中夺得高额回报。
设计风险控制机制要针对我国创业投资运作中各类风险的特点来进行。目前我国创业投资风险主要有三类：代理人风险、投资对象风险、退出风险。
代理人风险是指由于创业投资者的代理人——创业投资家的主观原因或客观条件给投资者造成损失的可能性，它包括道德风险和能力风险。其中，道德风险是指由于投资代理人与投资者利益的不一致而使代理人不努力为投资者谋取最大利益的风险，这是委托——代理关系中普遍存在的风险。现阶段，由于我国创业投资组织结构多采取投资公司形式，性质也多为官办，运作中仍缺乏对经营者的有效激励——制约机制，使这种风险相对较高。能力风险是指由于客观上代理人自身知识、能力的不足致使决策不当给投资者带来损失的风险。这种风险由于前文所述我国创业投资人才缺乏的现状，风险水平也相当高。
投资对象风险是来自被投资风险企业的风险，主要包括经营风险、技术风险、信用风险。经营风险不言而喻，且由于风险企业家的缺乏，使我国风险企业成功者寥寥，目前总体风险较高。技术风险的一种可能来自于被投资企业在投资时属于先进技术项目，而后来由于更先进的替代产品或技术的出现使该项目失去了先进性，实际中，这种可能造成的风险有客观性，风险程度也较低；另一种来自于知识产权保护不力或研究成果转化困难，使风险企业科技产品没有出路，这种可能带来的风险比较高。至于信用风险，我国信用关系软约束的现状使其明显较高。
退出风险是指因退出环节的制约而使风险资本流动受阻。从前文的分析可以知道，在我国，退出风险也处于很高的水平，原因主要退出渠道的缺乏。
为有效地控制这些风险，首先，除了充分调动现有经营者的积极性外，应充分利用越来越多的高素质回国留学生资源，鼓励他们参与风险企业的创业活动；同时，在当代知识财富越来越重要的环境下，可以针对性地对现有的公司法作适当修改，给更多的科技发明人参与创业的机会，充分发挥他们的聪明才智和创造精神，进而促进科技成果转化，缓解创业投资人才缺乏导致的种种高风险。根据美国创业投资业“有限合伙公司”获得巨大成功的经验，可以引入类似的机制解决代理人道德风险问题。在我国公司法中，类似于“有限合伙公司”的仅有股份合作制企业，因而，可以适当放宽创业投资公司组织形式、结构的多样化试点，充分调动创业投资中各方的积极性。其次，针对投资对象风险，创业投资公司可以采取组合投资和联合投资的形式来分散这种风险，借鉴其他国家和地区创业投资决策的经验，提高决策的科学性，并加强利用各种法律武器维护自身权益，从而降低这种风险。对于退出风险的控制，也正是接下来的退出机制设计所讨论的内容。
（五）创业投资的退出机制
退出是创业投资运作中的一个重要环节，退出机制也是创业投资活动的核心机制之一。创业投资作为一种长期股权投资，其在风险企业中一般都占有相当一部分股份，但他们的投资目的并不是为了获得控股权，而是为了最终的退出，带着丰厚的收益从风险企业退出。成功的退出意味着收益的实现。退出不仅是其实现收益的渠道，而且是惟一的渠道。没有有效的退出机制，创业投资的运作或风险资本的流动终将难以为继。有效的退出机制要求政府部门从制度安排的角度为创业投资提供便捷、多样的退出渠道；创业投资家审时度势制定退出策略，选择退出时机、方式；风险企业家积极配合，支持风险资本的成功退出。有效的退出机制使风险资本来去自如，投资者也才愿意、敢于作创业投资。如果创业投资进得出不得，则创业投资运作也就根本不会自发启动，或者即使创业投资业强行启动了，也难以长期存在下去。
退出机制设计目前主要是解决创业投资出口问题。因这一问题已在前面进行了分析，故在此不再赘述。
创业投资的这些运作机制分别在其运作中的不同环节和方面发挥作用，其中任何一种机制的失效都将使创业投资运作最终受阻，以致陷入停滞。
