罗恢远 陈秀文
农民负担问题既是一个经济问题，又是一个政治问题，它关系到我国建设小康社会与和谐社会目标能否实现以及实现的程度。党和政府历来十分重视这一问题，并先后采取了一系列措施，对做好减轻农民负担工作产生了积极影响。但是，这一问题尚未得到有效解决。减轻和解决农民负担问题，是当前和今后相当长时期内，构建社会主义和谐社会的一项重点工程。构建社会主义和谐社会必须实现社会公平、促进生产力发展、保持社会稳定等目标。当前，农民负担过重已成为我国社会的最大不公，这种情况的存在，造成我国农村生产力发展缓慢，城乡差距进一步拉大，为我国社会的长期稳定埋下了隐患。只有减轻和解决农民负担问题，才能体现社会公平，调动广大农民群众的积极性和创造性，促进农村生产力的持续健康发展，也才能增加农民收入，改善农民的经济状况，使农民群众生活水平稳步提高，从而保持农村社会的稳定，进而实现社会主义和谐社会的目标。农民负担问题如果长期得不到有效解决，社会就不会稳定，构建社会主义和谐社会只能是一句空话。
一、当前我国农民负担过重的成因
农民负担是指农民在国民收入分配中无偿向政府、工商企业以及城市居民提供的资金、物品、劳务等各种资源的总和，实质上就是对农民收入中的一部分进行的一种强制性的再分配。造成我国农民负担过重的原因主要有以下几个方面。
1.长期以来，我国实施城市偏向政策，是造成负担过重的政策成因
（1）挖农补工。
新中国成立以来，农民一直是国家经济建设的重要承担者，一直背负着艰巨而沉重的历史使命。从宏观上讲，我国的工业化建设是在经济非常贫穷、工业近乎于一片空白的基础上开始的。作为农业大国，工业化初期的资本积累必然来源于农业，归根到底必然来源于农民的剩余劳动甚至包括相当部分的必要劳动。国家从1953年开始实行农产品统购统销政策，实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金，这种工农业产品价格“剪刀差”一直延续到现在。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同定购，但“剪刀差”并没有消除。这种农产品不等价交换给农民带来了很大的隐性负担。据国务院农村发展研究中心的推算，1953年至1978年计划经济时期的25年间，中央政府通过工农业产品价格“剪刀差”获取的资金总额在6000至8000亿元。改革开放以来，由于“剪刀差”政策给农民造成的负担继续增加，从1980年的300亿3400万元增加到1998年的3591亿元。这种政策继续实施，必将使农业资金积累不足、农业科技进步缓慢、工农业发展不协调的情况更加突出，农民负担问题变得更加尖锐。
（2）重城轻乡的政策。
在户籍制度上，1958年实行的城乡分割的户籍制度将居民分为城市居民和农村居民，户口分别为城市户口和农村户口。它们分别代表着不同的身份地位，享受不同的福利待遇。农民进城务工不仅要办“暂住证”，交纳城市维护费用等，还要受到种种限制，这实质上是对农民“国民待遇”的非法剥夺。实践证明，现存的户籍制度严重地阻碍了农民向城市的永久性迁移，使大量农村剩余劳动力仍滞留在农村，阻碍了农业、农村的发展，进而阻碍了中国现代化进程。
在教育制度上，随着城乡分割的户籍制度的建立，逐渐形成了城市中小学教育经费由国家负担，农村中小学教育经费由乡村、农民自己解决的政策。从世界各国来看，举办义务教育是政府的责任。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组的调查结果显示，我国九年义务教育的经费投入中，78%由乡镇承担，9%由县财政负担，11%由省财政负担，中央财政负担仅占2%不到，而乡镇财政在已经背负20亿元债务的情况下，就只好向农民收取教育费附加和教育集资费用。有些地方甚至把拖欠教师的工资摊派到农民头上。义务教育由政府的主要责任转变为农民的主要义务，给农民造成沉重的负担。难怪农民说“没学上发愁，有学上也发愁”。
在就业制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，农民则自谋生路，市民失业有救济，农民失业无人过问。对农民来说，不存在什么童工、退休的问题，从小就得干活，一直劳累到年老去世。此外，有些大中城市设置行业和工种限制，硬性规定企业单位使用本地工和农民工的比例。进城务工就业的农民工，需要登记办理的证、卡少说也有五六项，收费手续多达十几项，而且证、卡必须年年审核，手续费、管理费必须年年交纳。一些大城市还屡屡发生农民工无缘无故被收容遣送的情况。
在社会保障制度上，国家每年为城市居民提供成百上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、救济、补助等）基金，而农民的生老病死伤残就只能完全由自己解决。因此，对广大农民来说，“健康就是财富，疾病就是贫困”。我们经常听到这样的顺口溜：“小病忍，大病抗，重病等着见阎王。”“农民死得起，病不起”。全国人大代表吕祖善说，“现在在农村，造成农民人均年收入不足而贫困或返贫的诸多因素中，排在第一位的是因病致贫。”
以上政策的实施，使城市和农村之间形成了一条在很长的时间内难以逾越的鸿沟，形成了我国独特的城乡二元社会格局，致使工农关系和城乡关系被严重扭曲。国家的工业化和城市化几乎完全建立在牺牲农业、掠夺农民、加重农民负担的基础之上。难怪湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平在2000年3月上书国务院总理时，不得不感叹“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。
2.乡镇机构臃肿、财政负担人员过多，是造成农民负担过重的经济成因
新中国成立以来，我国对政府机构进行过多次精简，但每次总是陷人精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，机构越精越大，人员越减越多。据不完全统计，目前全国共有4.8万个乡镇政府，80万个村委会和520万个村民小组，而县、乡两级的财政收入只占全国总财政收入的21%，县、乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%，乡镇一级需要农民出钱供养的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），平均每68个农民就要供养一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40%左右。实施农村税费政策改革后，乡镇财政收入在财政转移支付不健全的情况下必然减少，使得乡镇财政收支矛盾进一步加剧。臃肿的机构使财政支出居高不下，其负担大都转嫁到农民身上，因此，虽然实现了农村税费改革，但是如果不精简机构、不减少财政供养人员，从而减少行政管理成本，那么，减轻农民负担就会成为一句空话。
3.一些地方政府搞形式主义，实施“政绩工程”，是农民负担过重的政治成因
一些县、乡镇干部缺乏民本思想，好大喜功，没有树立科学发展观，片面追求发展速度，做数字游戏，甚至为了所谓的政绩，不惜劳民伤财，搞“形象工程”。在乡镇干部实行任命制的体制下，干部只需对上级负责，而不用对下级或农民负责，所以只怕上级领导批评，不怕群众反对。因此，有许多干部一到任就搞现烧热卖的“形象工程”。讲得好听一点，叫“办实事”，而骨子里却是形式主义，只是为自己的晋升捞资本。他们清楚地知道完成上级“数字指标”可博取政绩，而完成自己加码的“数字任务”又可获取升官晋级。在没有外部有效约束的情况下，有些县、乡镇干部就黑了心肝，置农民的生死于不顾，一些地方因此发生了农民集体抗交摊派款的突发事件。据国务院办公厅通报，从1997年至1999年的三年中，全国发生的因农民负担问题引发的致死案件中，多数是因农民交不起几百元的税费和摊派款而以死对抗，最终引发的恶性案件。
4.农民社会地位低下，是农民负担过重的社会成因
农民负担过重的历史原因在于农民的社会政治地位缺乏保障。不论在哪个历史朝代，农民都是处于社会的最底层，始终处于被欺凌和被损害的境地。时至今日，这种状况仍没有得到彻底改变。我国广大农民至今没有维护自己正当合法权益的组织，缺乏与政府对话的有效渠道，无法运用集体的力量保护自己的利益。在当今中国，许多社会阶层都有自己的组织，但是，作为我国人口最多的九亿农民却没有全国性的组织体系。此外，在全国和地方各级人大中，农民代表比例不足，农民不能利用人大的力量促使政府重视减轻农民负担工作。据1999年9月15日《人民日报》报道，在第一、二、三、四、五、六、八、九届全国人大中，农民代表所占的比例分别为5.14%、5.46%、6.87%、22.9%、20.59%、11.7%、9.4%、8%。此外，二元社会结构使得农民在社会生活中受到歧视，被视为“二等公民”。在有着悠久的重农传统的国家，如今农民被称为“乡下人”、“打工仔”，倍受着歧视。农民在法律上的平等性被人为地大打折扣。
由于农民的政治水平低下以及参政、议政意识不强，使得农民的呼声不能及时地反映到政府的决策层，各级政府感受不到减轻农民负担压力的紧迫性，因而不能从政策层面和法律层面上彻底解决农民负担过重的问题。
二、当前减轻农民负担的主要对策
农民负担问题是党和政府近几年来非常关注的问题。2004年中央一号文件就指出，连续多年来我国农民人均纯收入增长缓慢，农民收入长期上不去，其中一个重要原因就是农民负担过重。这个问题不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标以及和谐社会目标的实现。因此，减轻农民负担，已成为我国农村社会当前急需解决的重大问题，必须采取切实可行的措施加以解决。
1.建立城乡平等的政策和制度，消除长期以来形成的城乡不公平状况，给农民落实“国民待遇”和“公民权”
（1）调整工业倾斜政策，消除工农产品“剪刀差”。
建国后我们选择优先发展工业化战略时，将工业化的发展分为三个阶段，并在不同阶段采取相应的不同政策。在工业化初期阶段，实行挖农补工，农业支持工业发展；在工业化中期阶段，实行农工自补，农业与工业平等发展；在工业化的后期阶段，实行以工补农，工业反哺农业发展。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业化提供剩余资金的历史使命已完成。从发达国家的经验来看，一般是以工业产值超过农业产值作为结束提取农业剩余、发展工业的标准。如美国在1890年结束农业为工业提供资金。当时农业产值占工农总产值的40.6%，农业劳动者占37.5%。目前，我国工业已经具有一定的基础和规模，2004年我国二、三产业占国内生产总值的85%以上，财政收入达2.6万亿元，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。在这种背景下，如果还要农业通过“剪刀差”等方式为工业化过程提供原始积累已经说不过去了。面对加入WTO，参与国际经济大循环的新形势、新挑战，我国必须尽快采取措施缩小乃至消除工农产品价格“剪刀差”，停止农业利益向非农产业的外流，逐步建立和完善农业保护体系和以工补农的宏观发展机制，从根本上保护农业这一弱质产业。
（2）废除各种城乡隔离政策，破除二元社会结构。
城乡隔离政策不利于城乡的协调发展，破坏了人与人之间的平等，影响了社会主义和谐社会的构建，应该逐步废除这一政策。
在户籍制度上，一方面，使户籍和社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除户籍所引起的社会不公平问题，促进城市化的发展。要在经济发展过程中逐步提高农民的福利待遇，把农民纳入国家的社会保障体系；另一方面，推行“一元户口”，实行城乡一致的户口登记制度和居民身份证制度，解决“人户分离”的问题。目前我国户籍制度下存在农业户口和非农业户口、暂住户口、蓝印户口等，这样的户籍制度搞乱了户籍管理，而且现行的户籍迁移的门槛过高，使得人户分离现象严重。这些对于社会经济的发展、国家实施有效的行政管理和公民个人权利的保障等方面均有不利影响，应该逐步打破农民进城的各种限制，实现人口在全国的自由流动。
在教育制度上，要真正实行和普及义务教育，明确规定义务教育是各级政府的重要任务。事实上，当今世界，绝大多数国家的中央财政都在义务教育上扮演了重要角色，而且许多国家实现了义务教育基本免费。就我国目前的财力来说还无法做到这一点，但是中央财政可逐年增加农村义务教育支出，最终全部承担义务教育经费，比如，可以考虑免除贫困地区学生的课本费、作业本费等。同时，要调整国家教育的投资结构，使教育投入更多地向基础教育和农村倾斜，建立家庭经济困难学生免费义务教育制度，对农村绝对贫困家庭、农村低收入家庭以及残疾家庭的子女等弱势群体接受义务教育给予资助。在高等教育方面，要建立完善的助困体系，根据城乡收入的差别，可考虑降低农村贫困地区学生的学费标准，以保证农村贫困家庭的孩子上得起大学。
在就业制度上，建立城乡统筹就业制度，发挥市场在城乡劳动就业中的基础作用，尽量扩大城乡劳动就业空间，使城乡劳动者自主择业、平等就业。进一步取消对企业使用农民工的行政审批和对农民工进城务工就业的职业工种限制，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，减少收费项目。企业用工应面向全社会公开招聘。同时，要大力发展多种形式的劳动就业中介组织，逐步形成包括就业信息咨询、职业介绍、培训在内的社会化的就业服务体系，加大对非法职业介绍所的打击力度，保护进城务工人员的合法权益。
在社会保障上，国家应着眼于全体公民统筹兼顾、公平一致地建立社会保障制度，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障。第一，尽快建立适应农村人口的最低生活保障体系。一方面，要科学地确定最低生活保障标准，尽可能使最低生活保障的范围涵盖每一个实际需要的人，充分发挥其应有的作用。另一方面，严格确定保障对象，真正让那些难以维持温饱的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权利。第二，尽快建立起以大病统筹为主的农村合作医疗制度，增强农民承担风险的能力，减少农民因病致贫和因病返贫情况的发生。第三，对于特困地区，政府要额外救助。如有的少数民族地区和极其贫困地区的农民，都愿意参加农村合作医疗，但是，他们连10元的参合费都拿不出来。为了解决这一问题，建议中央和地方政府对少数民族地区、“西部中的西部”地区给予额外财政补助。
（3）实施工业反哺农业政策。
目前，我国已经具备了实施工业反哺农业、城市支持农村的政策的条件。可以采取以下措施：第一，发放种粮补贴。增加良种补贴规模，推进优势农产品区域布局规划的实施；建立对粮农的直接补贴制度；加强重点粮食品种的保护价收购制度，避免农民因市场价格变动带来的市场风险。第二，加大农村基本设施建设投入。即增加对农田水利灌溉设施建设、道路交通设施建设、电网改造等的投入。第三，加强对农村科技事业的投入。加大对农业科技推广的扶持力度，尤其是要大力进行良种繁育、栽培技术、科学施肥、节水灌溉等农业先进实用技术的推广，逐步建立高效率转化科技成果的农业技术推广体系。提高乡镇农业技术人员的待遇，调动他们的积极性。
（4）减免甚至取消农业税和农业特产税。
我国现有的税收政策不尽合理，需要改革。农民收入低，却要承担较重的税收负担，是典型的穷人纳税的政策，是不合理的。根据我国财政收入情况，我国目前已经具备取消农业税和农业特产税的条件。2002年，我国财政收入为18914亿元，农村税费改革后，全国农业税收入500亿元，占全国财政收入的比重为2.6%。取消这部分税收对工业化和国民经济发展不会造成多大震动，对全国财政收入总量和财政实力也影响不大，国家财政完全可以承受。2002年我国财政收入占国内生产总值的比重仅为18.5%，比重明显偏低。每年国内生产总值超过10万亿元，财政收入占国内生产总值的比例只要提高一个百分点，就可以增加上千亿元的收入，财政收入在这方面的潜力是相当可观的，只要稍作努力，通过挖掘潜力来弥补减免农业税的口子是绰绰有余的。
2.改革乡镇机构，精简乡镇机构工作人员
温家宝在十届全国人大一次会议答中央人民广播电台记者问时说到：“现在农村是‘食之者众，生之者寡’。有一个县十二三万人口，吃财政饭的多达5700人，如果不精简机构，不减少人员，农民的负担不可能得到彻底解决。”为了减轻农村财政负担，必须精简乡镇机构、减少冗员。第一，撤并规模过小的乡镇。目前乡镇规模普遍较小，有的还不到2万人，农村税费改革后，这些小乡镇难以维持正常运转，且资源分散，容易造成浪费，使规模效益低下。因此，合理撤并小乡镇，适度扩大乡镇规模乃是必需之措施。第二，实行机构重组。按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得到有效配置，解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。第三，精兵简政，减少财政供养人员。在机构改革不断推进并逐步完善的同时，严格定编，将那些不符合人事安排程序的有关人员调离出去，解聘乡镇聘用人员。鼓励村级各类组织的干部交叉兼职，最大限度地减少领取补贴的干部人数，最大限度地“裁掉不该养的人”。
3.完善农业农村立法，强化对减轻农民负担工作的监督（1）完善有关农业、农村的法律法规。
由于农民负担问题的复杂性和敏感性，目前，我国有关减轻农民负担的政策、法规不配套，有些法律条文在一些具体问题上的口径不一致。因此，必须尽快修改有关法律，使之适应目前农村社会与经济发展的实际。为了切实保护农民的合法权益，建议由国家立法机关制定一部《农民权益保护法》，进一步明确农民应有的合法权益及法律保护措施，使长期以来受到忽视或有意回避的农民权利问题得到正视。这部法律应该明确废止在计划经济体制下形成的城乡在户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等方面的不平等规定，并赋予农民与市民同等的地位和权利，如农民的社会保障权利、居住和迁徙权利、劳动就业权利等，此外，还必须规定充分保障农民合法权利的措施。
（2）加强对乡镇领导干部的监督。
加强对乡镇领导干部的监督，是依法治农的一个重要方面。依法监督，可以提高减轻农民负担监督管理工作的效率，增加减负工作的透明度，有效地约束领导人员的不法行为。
一是发挥国家机关的监督职能。充分发挥权力机关、检察机关、行政机关和司法机关的共同监督。对农民负担问题的执行情况监督检查，确保法律的贯彻实施。二是发挥社会监督，特别是舆论监督的职能。各个宣传部门要及时宣传有关减轻农民负担的政策法规，宣传执法监督工作中的典型，反映工作中的薄弱环节和存在问题，对重大案件或带有普遍影响的案件进行跟踪报道，以引起有关部门和社会各界的广泛关注，形成公众舆论压力，督促有关部门采取适当措施及时解决存在问题。对乡镇干部的违法行为予以曝光，从而起到教育、惩戒的作用。
（3）提高干部和群众的法律意识。
仅靠立法是不能解决依法治负问题的，更重要的是依靠全体干部和群众的法律意识和法律行动。要提高干部和群众的法律意识，以法律武器来维护农民的合法权益，必须设立常设普法机构，开展法制宣传，普及法律知识。普法工作是一项长期工作，应常抓不懈，慢慢形成一个浓厚的法制氛围，使农民、干部学法、知法、守法，使干部明确在做好减轻农民负担的工作中，必须做到有法必依、执法必严。农民通过学法，可以明确自身享有的权利和应该履行的义务，懂得运用法律手段来制裁各种坑农、害农的不法行为，从而维护自身的合法权益。
4.建立维护农民合法权益的组织
农民负担过重的一个原因是农民没能形成与地方政府制衡的有效机制，难以抵制非农集团的不合法行为，维护自己的合法权益。发达国家实行农业保护政策和农业轻税政策，从根本上说是这些国家的“农会”或“农场联合会”对国会施加影响和压力的结果。在我国，工人有工会，妇女有妇联，青年有青联，农民作为我国一个最大的社会群体却没有全国性的组织，因而也就缺少了一个表达农民自身愿望，保护自身合法权益的正常渠道。为了改变这一状况，建议在充分论证可行性基础上，恢复建立全国性的农会组织。我们大可不必担心中国最大的阶层组织起来对国家有什么危害。农民占我国人口的大多数，我们的党和政府如果害怕农民，那么，我们的党和政府的性质就要发生变化，我们的党和政府就不是代表最广大的人民群众，共产党执政的合法性就要受到置疑。建立全国性的农会组织，广大农民就多了一个同政府对话的渠道。当然，我们要建立的农民组织，既不是与政府对立的政治组织，也不是一个产销服务的商务组织，而是一个与政府对话、协商、沟通的群众组织。在新形势下，农民组织既要代表农民与社会进行对话，争取和维护自身的合法权益，又要实现自主管理，为农民会员提供市场信息、技术培训和示范指导，搞好中介及法律服务。在组织形式和运行机制上都要有所创新，提高工作效率，降低运行成本。这样，农民就既有自主权，又能相互合作、共同抵御自然灾害的侵袭和不法行为的侵犯，共同参与市场的竞争，避免孤军奋战、弱肉强食。
农民负担涉及方方面面，是一个十分复杂而棘手的问题，不可能在短期内解决，城乡二元结构也不可能在短期内彻底打破，而国家对农业的财力投入也有限，不可能给予农村很大的支持。因此，农民负担问题的解决将是一个长期的过程，只能在科学发展观的指导下，在我国全面建设小康社会的进程中逐步解决，而农民负担问题的有效解决，将对我国构建社会主义和谐社会产生十分积极的推动作用。
