在科学思想不发达的时代，各个民族都有自己的“第二世界”——神灵世界。中国古代也有自己的“第二世界”，这就是由天宫和冥界（阴间）构成的神鬼世界。天宫的主宰是玉皇大帝，冥界的主宰是阎王（佛教传入后而形成）和东岳大帝（中国原有的冥主）。天宫和冥界都有一套仿照封建官僚制度的“领导班子”。冥界除了阎王和东岳大帝外，还有一大批鬼吏鬼卒，其中城隍神是冥界的中层官吏，相当于中国古代的知州、知府、知县，是冥界的地方官。
城隍神，唐宋以后，随着城市经济的发展，名声显赫，几乎每个城市都建有一至两座城隍庙。但是，它的前身仅是一位地位卑微的沟渠神（水庸），列于八蜡神的第七位。它大概是对农田中纵横交错的沟渠神化的结果，是农业生产中祭祀的神灵。原始村落形成后，为了保护村民的安全，往往在村落的周围围上篱笆或土墙，挖以深沟，沟渠神又成了村落的保护神。有些村落地理位置较好，人口迅速增多，出现了物资交换的集市，逐渐形成城镇。最初的城镇只不过是大的村落而已，像其他村落一样在其四周有环沟和简易防御建筑物。伴随着历史的发展，城市的功能逐渐与村落脱离，因为城市经济相对来说比较繁荣和富裕，简易的防御建筑物逐渐被高大的城墙所代替，围沟也成为又宽又深的护城河，村落保护神——水庸升格为城市保护神——城隍神。
早期的城隍神，从神格而言属自然神。到汉代，出现了正直之人死后为城隍的观念，城隍神从自然神演变为社会神。汉代名将名相纪信、灌婴、英布、范增、萧何等都被后人奉为城隍神。这种观念对后世影响极大，后来的城隍神几乎都是由生前正直之人充任的。如杭州城隍周新，广东南海人，为人“廉明刚直，锄强伸枉”。明朝永乐年间任浙江按察史，后受锦衣卫指挥使纪纲诬陷入狱，惨遭迫害，体无完肤，他还敢在皇帝面前拒理以争：“臣奉诏擒奸恶，奈何罪臣？”最后被杀。因其“威灵赫耀浙东西，正直无私莫与齐”，杭州人奉他为城隍。又如上海松江府城隍李待问，则是一位抗清名将。明代末年，清兵包围松江城。李待问和陈子龙、章简等率领义军，固守松江城。松江城城墙高、护城河宽，清兵一时难以攻入。坚守二个多月，弹尽粮绝。城破后，李待问让残余义军冲出重围，他自己回府，写下遗书，希望清兵少掳少杀人，爱护百姓，然后自刎而死。松江人特别感激他，奉立为城隍神。
城隍神的职能原为城市保护神，唐代以后，城隍神加入了冥官系列，他的职责范围大大增强。主要有以下几方面：
一护城保民
如相传上海城隍秦裕伯就曾救过全城人的性命：清朝初年，大批海匪侵犯骚扰上海城，“王总兵诬民通贼，周巡抚惑其说，将俟鸡鸣纵戮。是夕，周见裕伯神降，摇首数四，遂释”（《上海县志》）。城隍显灵，吓住了巡抚，避免了一场大屠杀。又如《古今图书集成·神异典》引《广异记》中记载了这样一则故事：唐开元年间，滑州刺史韦秀庄在城楼见到一位“长三尺许，紫衣朱冠”的人来参见，自言是城隍神，并告知黄河神因要伸直河道，欲毁滑州城。为了保住全城，他要同黄河神决斗，请求刺史派弓箭手相助。五天后，果然有青气、白气相萦绕，秀庄命人射白气，气渐灭，黄河神败退，原先黄河水已近城楼下，后退至五六里外。城隍神“护城保民”的领域很广，除上述例子中免遭全城毁灭外，还有停雨放晴、久旱降雨、除妖祟、祛瘟疫等，甚至发生狼患、虎患也要城隍神出面解决，如清道光年间寿阳县令钟汪杰就正儿八经写过一篇《祭城隍讨狼文》：
兹岁春夏之交，邑之西乡多狼患，伤害童稚，乡之人目为神狼，不敢捕。有知其妄者，又以邑旧无猎户，不能捕，狼益肆虐。旬日间毙数人。乡人始来告余，请出示督役往捕之。盖将以天子之命官，守天子之土守，藉天子之威灵，以为民除害，使民之不敢捕者捕，不能捕者能。而今而后，狼将无所施其残害耶。顾又思之，狼阴畜也，性险而忍，其出也以夜。神为治阴之官，能理阴以佐阳，故无地无神、无日无夜不有神游，以默佑生人之治。今狼为害，当藉神力以除之……爰及乡人之所告，以转告于神，神其将为民除害，使阴类廓清，阳生普壮，并以佐圣天子爰养万民之治，斯神之功也愈大，而民之也亦隆，神其听之哉！
尚享。
堂堂的朝廷命官、一县之长，居然为狼患而专门写一篇祭文，祈求城隍神帮助消灭狼群肆虐之患，貌似滑稽可笑，但邑令作此文时肯定是很认真的。
二处理阴间事务，管理孤魂野鬼
民间俗信认为：人的“寿数”将尽时，由城隍神派无常、勾魂鬼到人间勾取该人的魂魄，然后由城隍派皂隶将他押到东岳大帝处接受“审判”。因此，在地方上城隍神是鬼的“长官”。
其一是惩治恶鬼。如清代袁枚《子不语》卷三中就记载了一则城隍嫉恶如仇、怒斩害人的恶鬼的故事：一名叫马大的鬼，奸淫台州朱始女，事发后被城隍杖打四十，戴长枷示众。其妻（也是鬼）为夫报仇。“以手爪掐妇眼，眼几瞎”，城隍获悉后，腰斩了这对夫妻鬼。表现了城隍神秉公办事、善恶分明、不庇护“臣民”作恶的品性。
其二，安抚孤魂野鬼。对于那些蒙冤屈死的冤鬼、那些无人定期祭祀的孤魂野鬼、非正常死亡的夭折鬼、客死异地的残鬼，城隍则主持公道、澄清史实。尤其是每年清明、七月半、十月朔的“三巡会”，城隍神主祭厉坛，安抚孤魂野鬼。如《上海研究资料续集·风土》中说：“旧时祭厉鬼是列入政府的祭奠的。府、州、县、乡都设有厉坛。清朝《杭州府志》记除郡厉坛外，乡厉坛共有330所，每在清明、七月望、十月朔祭无祀鬼。这种祭祀很特别，是要通过冥府的官员出面赈济的。以旧上海为例：清明前一日由县官行文给城隍，城隍神便在那一天到邑厉坛去赈济各义冢幽孤，到晚上才用彩灯迎回庙。仗卫整肃，邑人执香花拥道者甚众，舆从骈集，常有四五里。”厉鬼作祟，对充满迷信思想的人来说是很可怕的，但人又毫无办法，只好请厉鬼的上司——城隍神出面解决。城隍每年三次亲临厉坛，上供品，点香烛，送冥钱，既是对厉鬼的抚恤、收买，也是对历鬼的威慑、警告。
三管人间不平之事
如明代郑仲夔《耳新》卷四中记载了这样一件事：弋阳陈某的耕牛被人偷走，多处查询无下落，泣诉于城隍神。过了三天，偷牛贼突然狂语自招，说城隍派人来抓他，责打数十杖，这是一则城隍惩罚盗贼的故事，清代袁枚《子不语》卷五《吴三复》则叙述城隍惩治侵吞他人财产者之事：顾心怡设计骗取了吴三复三千金，又设计焚毁其凭证，吴三复失去证据，口说无凭，无法打赢这场官司，只好求助于城隍神，冥间的城隍似乎洞察一切，惩罚了顾心怡及其同伙。此类故事在民间流传甚多。说明城隍不仅掌管冥间事务，也管人间不平之事，只要向他祈求，他总是能主持正义，惩治作恶者，为人伸冤。
明代是城隍信仰发展的很重要时期。民间传说朱元璋生于土地庙中，对土地神非常感激，恩及土地的“上司”——城隍。洪武二年，即对城隍赐封号。封京都、开封、临濠、太平、和州、滁州六地城隍为王；其余府为威灵公，秩正二品；州为灵佑侯，秩三品；县为显佑伯，秩四品。后虽撤消了城隍的封号，只称都城隍、府城隍、州城隍、县城隍，但下诏令规定：①各府州县必须建城隍庙，而且城隍庙的规制与官署衙门相同；②由最高地方长官出面主持城隍祭祀活动；③地方官上任伊始必须到城隍庙上香，向城隍神报到。这样把城隍信仰完全同封建官僚体制联系了起来，出现了一阴一阳两个“衙门”，而且在某种程度上阴间“衙门”的权力还超出了阳世的“衙门”。朱元璋的目的很清楚：“朕设京师城隍，俾统各府州县之神，以监察民之善恶而祸福之，俾幽明举不得幸免”，“朕设城隍神，使人知畏，人有所畏，则不敢妄为”，利用神鬼的迷信，震慑臣民，以维护其统治。其后果是：一方面促使城隍信仰遍及全国，城隍神家喻户晓；另一方面，城隍神与封建官吏相联系，使城隍神的声誉日渐下降。因为明代以后，封建制度转入没落期，官吏贪污腐化，官场腐败。因此，在明清时期的民间传说和文学作品中，城隍神常被作为封建官吏的象征，因其贪财、无能、腐败而受到抨击和嘲讽。如《集说诠真》引《新齐谐》中的陇西城隍，竟为了一点三牲祭品而护佑盗贼偷盗成功；《子不语》卷八《蒋厨》中的城隍皂隶干起了诈人钱财的勾当。完全是封建社会中贪官以及仗势欺人的狗腿子的模样。
总之，从历史发展的情况看，城隍原先只是一位城镇保护神，唐代以后成为冥官，后来权力逐渐增大，不仅管冥界，人间的事也要插一手，明清时期成为与人间地方长官平起平坐甚至权力超出的冥界地方官。
