原来，早在日本人攻克青岛之后，日本外相加藤高明就电召驻华公使日置益回国商议对华新的政策方针。直到今年元月上旬，日置益才从日本回来继续担任他的驻华公使，并与昨天18日，借口回任直接求见袁世凯，并递交了这份公文，最让袁家父子心动则是日置益轻言细语的一句话：“这是解决中日悬案的一件重要公文，也是大总统向日本表示善意的一个绝好机会。如果这些悬案解决了，日本政府也愿意向大总统表示善意，将来大总统高升一步，我们日本愿意加强中日两国的亲善合作关系。不过，这是中日两国的直接交涉，在交涉过程中，请大总统绝对保密。”
而就在袁世凯接见日置益的时候，民国驻日公使陆宗舆的密报也到了总统府，日本外相加藤高明刚刚约他密谈，暗示：中国政府如不承认日本政府所提出的条件，日本政府将暗助国民党人进行倒袁活动；相反，如果承认这些条件，日本政府又可以协助中国政府取缔“暴民”。加藤高明甚至露骨地说，袁总统在朝鲜时期，颇有反日之嫌，今后如欲变更国体，首先必须取得日本的好感，而欲取得好感，首先必须采取具体行动。
一国公使要与驻在国政府举行外交谈判，不找外交部长而直接找总统，这在国际外交史上都是一个创举，不用说，日本公使之所以有此创举，其原因就包含在“贵大总统高升一步”着句话里。十分明显，日本政府想用承认帝制来交换袁政府承认它所提出的种种条件，而要求绝对保密，则是要瞒过西方各国，以免发生阻力。
在将日置益调回国内近两个月之后，日本政府才正式提出了“二十一条”，可见虽然该条款早在两年前桂太郎担任首相时期就已经形成共识，而民国政府也就部分条款签订了《中日密约》，但是中国政府是否会全盘接受或者大部分接受，在日本政府内仍然争论不休。日本军部和文治派在对华问题上一直都存在着激烈的争论，文治派认为处理中国问题，不宜操之过急，否则日本在国际上将陷于孤立，而军部，尤其是以田中义一为首的陆军强硬派和黑龙会，主张分裂甚至直接出兵满蒙，只是两者所采取的方式，也就是未来汉奸人选不同。而以寺内正毅为首的陆军温和派虽然赞同首先分割满蒙，但却不主张自己出兵，而是希望通过扶持徐树睁，逐步控制满蒙，甚至希望徐树睁能够向南发展，利用他来扩大日本在华利益范围，避免与英美直接对抗。
在如此复杂的环境中，外相加藤高明才不得不将驻华公使日置益召回国，利用他对中国政府的了解和所有的情报，来说服一件分歧的内阁，而日置益的说服工作重点集中在了袁世凯在国内尤其是北洋的影响力和他的两大特点上，那就是野心和软弱。
第一个就是软弱，继承李鸿章北洋衣钵的袁世凯，在外交方面奉承的还是“以夷制夷”的外交政策，只是有原来的以俄制日，变成了以英制日，但其过程和结果依然是换汤不换药，彻头彻尾地失败了。
在日本公开警告中国不得从德国人手中接收青岛之后，1914年8月21日，日本最大的报纸《朝日新闻》发表消息说，日本政府将向中国提出“中日新议定书”六条：（1）日本政府确保支那共和国之独立及领土安全；（2）因第三国侵害支那共和国之安宁，或于领土保全上有危险之地位，日本帝国政府当迅速采取临机必要之处置；（3）支那共和国政府不得妨碍日本帝国政府右列之行动，而应予日本以相当之便利；（4）日本帝国为欲达其前项之目的，在军略上必要之地点，得临时收用之；（5）非经两国政府互相承认，不得与第三国缔结违背本协约之条约；（6）与本协约关联之未尽各细目，由两国代表临时协定之。
这个协定书一望而知是“日韩协定书”的翻版，日本第一步破坏中国中立，变中国为其保护国；第二部就是并吞中国了。日本政府之所以在此时有媒体率先披露，其目的就是为了试探中国和西方列强的反应和态度，其结果是日本政府所不愿看到的。
此项消息已经披露，立即引起了北京外交团的极大震动，各国公使纷纷向中国外交部探询虚实。而中国人民此时也表现出了极大的愤慨，各地报纸纷纷著论拼击。就连袁世凯也命令外交部像日本公使馆查问，已知各国态度和日方立即坚决否认。
中国人民和袁世凯政府所表现出来的愤慨，让日本政府不得不暂时收起了该条约，但是随着日本出兵东北，日本政府彻底看清楚了袁世凯政府的软弱。
首先，9月2日，日本侵略军二万余人配合少数英国军队号称“英日联军”，以对德宣战为名，突然在山东龙口及莱州附近地区登陆。当天就占领了黄县、莱州，随后立即分兵三路，一路由莱州进驻潍县，一路由招远进驻平度，一路由莱阳进驻金家口。引起人们注意的是，日本参战不向欧洲出兵，而以青岛弹丸之地为其目的地，而此时德国已经表示愿意将青岛及胶州湾租借地交还中国，而日本却不许中国接收。更令人深思的是，“英日联军”登陆之后，不是直接进攻胶州湾，而是抢先侵占莱州半岛，并且事前绝不通知中国政府，任何稍有政治头脑的人都能看出日本人真正的目的。
而更令人难以接受的是，上周还表现出一点点强硬的袁世凯政府，却采取了日俄战争时期清政府逆来顺受的态度，与第二日发表声明：“在龙口‘莱州及胶州湾附近，各交战国必须行用之地点，本政府不负完全中立之责任。此外，各地，仍悉照业经公布之条规完全施行。在以上所指各地方内，所有领土、行政权及官民之生命财产，各交战国仍须尊重。”
袁世凯政府采取了将头埋出地下的鸵鸟政策来自己欺骗自己。随后，政府再次明确划定潍县车站以东地区划作日本、德国的交战区，并希望他们到此止步，至于潍县以西的中立区，希望各方予以尊重。
