机构改革后，尧都区地税局用于管理个体户的人员共有58人，占全局人数的21%，占税收管理员人数的28%，可以说是近1/3的税收管理员来管理个体户，但征收的税款相对于总体税收收入而言，单位税收收入耗费的税收征收成本高，征管效益差。以2007年为例，全年税收任务为7.6亿元，4个个体税务所的全年任务为2400万元，占全局税收任务的3%。以将近30%的人力来征收3%的税款，可以说是投入大，成本高。
3.税收管理员管户多，管理重点不突出，管理质量提高缓慢
就尧都区地税局而言，截至目前共有个体管户6185余户，个体税收管理员人均管户为106户。由于我局是按照《税收管理员制度》的规定，对税收管理员按片划分征管范围，因地域繁华程度不同，有的管理员的个体管户就达到了300户以上。按照现有规定，税收管理员对其辖区内的个体管户不论规模，应全部纳入规范管理，眉毛胡子一把抓，不分主次，势必造成管理重点不突出；另外由于管户众多，而且个体户变化快，要求管理员对其全部管户的工作都面面俱到，必然会使管理员将绝大部分精力投入到基础性繁杂工作中去，导致管理员疲于应付，顾此失彼，无法深入掌握管户的经营情况，不能进行精细化管理，造成管理质量无法有效地提高。
4.定额核定水平低，缺乏有效监管，容易滋生腐败
由于税收管理员的个人业务素质参差不齐，思想认识程度不一，再加上目前管理手段相对落后，在核定定额时缺乏较科学的办法和依据，随意性较大，致使在核定税额时容易出现“小户不轻、大户不重”的税负不公问题，或者由于管理员不同而对同一个体工商户核定的定额出现高低不一的现象。再就是现实原因对个体税收管理员的监督力量不足，监管部门的监督无法面面俱到，致使管理员的自由裁量权过大，尤其是对规模较小的个体工商户定额更具随意性，容易滋生腐败。
二、加强个体工商户管理的建议
如何更好地加强个体工商户的管理，促进管户管理的科学化、精细化，推进和谐社会的建设，既能降低税收成本，又能提高管户质量，是我局目前迫切需要解决的问题。根据多年的工作实践，我们的建议是：以管户规模为主线，以提高定额核定水平为手段，对个体工商户实行差别管理。
1.根据实际情况制定管户规模标准，按照“监控大户、管好中户、稳定小户”的原则，对标准以上的大户、中户实行重点管理，标准以下的小户进行动态监控。
（1）实行核定征收的个体工商户允许扣除业主费用
财政部和国家税务总局联合下发了《关于调整个体工商业主、个人独资企业和合伙企业投资者个人所得税费用扣除标准的通知》（财税[2006]44号，以下简称《通知》）中第一条规定：对查账征收的个体工商户业主、个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得依法计征个人所得税时，个体工商户业主、个人独资企业和合伙企业投资者本人的费用扣除标准统一确定为19200元/年（1600元/月）。也就是说，对于查账征收的个体工商户可以按年扣除业主费用19200元，而对于核定征收的个体工商户，其业主的费用无法在税前扣除。以尧都区为例，目前的个体管户绝大部分实行的是定期定额征收方式，按照上述规定，其业主的费用不得在税前扣除。
（2）建议提高营业税的起征点，提高至5000元。
根据我们调查了解，随着社会经济的不断发展，物价的上涨、生活费的提高等各种因素，我省规定的营业税起征点1000元已相对滞后。目前个体工商户的经营收入虽然增长迅速，但各项支出加大，需要缴纳各种费用、承担房租、负担医疗保险、养老保险，使得个体工商业户取得的收入扣除成本、损耗后，收益很小。因此，建议将营业税的起征点提高至5000元，减轻纳税人负担，以适应当前经济的发展。营业税起征点提高至5000元后。
因此，我们建议对于核定征收的个体工商户允许税前扣除业主费用，同时提高营业税的起征点，对此标准以下的不核定税款，只进行税务登记，实施动态监控，对标准以上的大户、中户实行重点管理。
2.增强定额的科学性和透明度，制约定额核定的弹性，完善计算机定税系统，提高定额核定的水平。
在稳定小户的基础上，重点要提高中户和大户的定额核定水平，公平税负，进行精细化管理。在新征管系统上线后，尧都区地税局开展了2007年的定额核定工作。在此项定额核定工作中，我们细分了八大行业共98种分行业，并对各行业都进行了典型调查，在充分调查的基础上，找出每个行业的经营特点，并尽量将核定的定额标准进行量化，即采用按面积、按电脑数量、按餐桌数量、按床位数量、按房间数量等量化指标进行核定，并结合费用倒算的方法减少税收管理员在定额过程中的弹性，在行业中尽量体现定额的公平。
定额核定工作必须依托现代化的管理手段，我局在2005年开发了一套“计算机定税系统”，从目前情况看，仍需继续完善，要进一步科学选取核定定额的参数，合理确定定额调整的系数，保证定额的科学性和准确性，制约管理员核定定额的弹性，促进行业中的税负公平。
3.突出管户规模管理，变考核漏征漏管率为监控管户规模。
为了便于考核税收管理员，尤其是个体税收管理员的日常工作，我们把漏征漏管率作为了一个主要考核的指标。但从实践操作看，该指标有所欠缺，主要是：第一，个体管户是不断变化的，漏征漏管率作为一个静态的指标，无法实施有效的考核；第二，由于客观条件所限，该指标实地使用效果不理想，也就是说如果要考核漏征漏管率，必须对专管员的管辖范围进行逐一清理，而每一次都要耗费较大的人力、物力；如果只选择管理员管辖范围的一部分进行考核，因选择的范围不同，可能导致不同的考核结果，不能如实体现管理员的管理水平，被考核人员不能心服口服。因此我们建议对管理员实行管户规模考核，即对管理员管理的辖区先行调查，科学设定该区域一定时期内应有的个体管户总数，然后不断与纳入管理员管理的个体工商户进行对比，考核其管户的数量和规模。使用这种方法，可以有效地节约人力，动态地考核管理员的漏征漏管率。
三、实行差别管理的优越性
对个体工商户实行差别管理是现阶段对个体工商户进行管理最有效的方法，会迅速提升管户质量和工作效率。实行差别管理，贯彻了“大税收、大服务”的思想，提高了科学化管理和精细化管理的水平，是体现人性化管理的标志。具体表现在以下两个方面：
1.有助于繁荣市场，促进和谐社会的建设。
近几年来，由于经济体制和政治体制改革的需要，机构改革力度进一步加大，就业形势严峻，就业压力不断加大。而个体工商户不需要国家投资，自主创业，客观上减轻国家的就业压力；个体工商户经营灵活，流通活跃，服务社会，方便群众，进一步繁荣了市场。同时，个体经济的活跃程度是一个地方思想解放程度和软环境优劣的晴雨表；个体经济由于规模小，竞争力低，对发展环境最为敏感。尤其需要注意的是，哪个地方个体经济活跃，哪个地方的经济发展速度就快。
提高起征点，允许核定征收的个体工商户税前扣除业主费用，将会加大对弱势群体的帮扶力度，促进当地经济的发展；将会在很大程度上解决就业的问题，缓解征纳双方的矛盾；也可以缓和贫富差距过大的社会矛盾，促进和谐社会的建设。
2.有助于降低征收成本，合理调配征管力量，提高管户管理的科学化。
通过对个体工商户的差别管理，并未对全局税收任务造成影响，反而极大地减轻了个体税收管理员的负担，促进个体税收管理员将工作目标从目前的清漏工作转移到对中户和大户的管理上来；促进其由普遍管理向重点管理方向转变，是迅速解决目前存在的“小户不轻、大户不重”税负不公问题的主要途径；同时也为税务机关内部节约一部分人力物力，可以充实到其他急需的税源管理岗位，既降低了征收成本，又优化了资源配置。
四、实行差别管理，仍需做好以下几项工作：
1.多渠道做好差别管理政策的宣传工作
税务部门应对将实行差别管理政策向广大纳税人以及全社会，尤其是实行核定征收的个体工商业户解释清楚，使大家理解制定这一税收优惠政策的目的和意义，使这项政策能够真正落到实处。
2.建立健全纳税人户籍管理制度
实行差别管理，对个体税收不是“抓大放小”，更不是“弃小”，而是实行不同的管理方式。税收管理员应将责任区内的纳税户全部纳入税务机关的监控范围，实行户籍管理；在加强对大户、中户管理的前提下，对未达起征点（指营业税纳税户）和规模达不到标准的纳税户进行登记，掌握其开业、变更、注销等情况，并纳入动态管理的范畴。
3.做好小户的调查核实工作，实行动态监控
税收管理员应对每一户规模达不到标准的纳税户进行实地检查核实，建立定期巡查制度，实行动态管理，尤其是要对临界起征点户加强监控，按照实际经营情况调整定额。
4.严格下达“不达起征点通知书”，实行公告制度，便于社会各界了解、监督
对于经营规模达不到标准的个体工商户，要坚决免征个人所得税，并由税务所长亲自逐户下达“不达起征点通知书”，避免出现税收盲区和征管漏洞，杜绝税收管理员心存侥幸，在此事件上产生不廉行为。同时，税务机关应在办税厅或适当的公共场所对不达起征点的个体工商户的基本情况进行公示，体现公开、公平、公正的原则，增加税收工作的透明度，防止出现虚假的未达起征点免税户。
该文章发表于山西省地税局《税收理论与实践》
