6 ．“新美国学校”。1991年4月18日正式发表的美国政府的教育方略枟美国2000 教育战略枠中，美国总统布什请求国会拨出5 ．5亿美元，创建至少535所打破现行学校规模的新型学校，从这笔经费中，国家将为每一所新学校提供一百万美元的创办费，以培训教职员、编制新教材和满足其他需要。预计到1996年９月，每个国会选区至少将有一所“新美国学校”开始运转。这些新学校一经建成，其固定经费超过老式学校。总统还请求国会拨款，研制适合新学校的教育技术设备，但新学校不能仅仅依赖技术设备，而是要真正提高教育的质量。[42] 这也是美国联邦准备直接介入基础教育，大力提高教育质量的举措。
７．非正规教育机构。在美国，“无墙学校”（ School without wall ）、邻里学校（ Neibour唱hood School）、社会学校（ Community School）、游戏学校（Play School）以及地区学校（ Regian唱al School）等这些非正规的教育机构相继出现。从实验情况来看，改革的效果也不尽如人意。如费城的帕克韦高中就是“无墙学校”，所开设的课程竟有64门之多。1970年代，在许多类似的高中，汽车驾驶、修理以及各种义工活动等也可作为毕业学分，以至于到后来被批判为“购物中心高中”。[43]
三、学校法律地位
学校既然是制度化的教育形式，具有非常突出的社会性，其开办和运营就必须受到国家法律的制约。这是因为：①学校教育已经成为公民社会化的必然途径，国家需要通过法律保障公民受教育权的实现。这种保障在过去是为了对抗少数家长为了眼前的经济等利益考虑而不让孩子上学读书，到了现代则主要是对抗各种社会力量对儿童受教育权的侵蚀，如一些企业雇佣童工等。更重要的是，需要通过学校法律促进受教育者收到机会均等、质量相同的教育，这也是民主法制社会实现社会民主和公正的必然要求。②就教育权归属看，一方面现代国家强调政府代表国家行使教育权，学校的教育教学必须体现政府的意志，既为国家的发展培养人才，又能因学校的制度化教育培养学生对国家、民族和社会的认同而有利于社会稳定。所以，学校的规范化运作，从课程设置、经费筹集和使用到教学人员的任用、学生考试和学力认可等都必须在国家的干预之下。另一方面，社会教育权如何落实也是各国关注的问题，社会需要学校培养有责任感和道德素质的公民，企业需要学校培养掌握生产技术和工艺的技术人员，家长需要学校把孩子培养成适应社会变革，能够在未来社会获取经济和社会地位的人。更何况，社会各种利益群体、宗教信仰的差异也导致对学校教育不同的需求。社会教育权必须在学校得到协调，当矛盾难以避免时，就必须用法律的方式规制各方的权力。如果说学校存在的根本目标是保障学生的自由（发展），那么这种自由就必然是在法律保障下的自由。③学校在办学过程中也会出现为追求利益最大化而带来的机会主义行为，学校在某种程度上也带有经济人的性质。如学校为节约成本可能会在教学上偷工减料，不能达到国家规定的基本教育教学质量；再如学校为扩大收入擅自提高收费标准，等等。当学校行为侵犯国家教育权，危及国家教育行政所追求的教育质量、教育秩序和教育219
第五节 学 校
公正；或侵犯社会和家长的教育权时，必须利用法律来规束学校行为。各国对学校行为的规范和限制通常会在本国宪法、行政法和民法中出现，特别是学校法，更会全面、系统地阐述学校权利、义务和法律责任。
广义的学校的法律地位包括：①学校的地位、状态、条件、社会地位；②学校在办学过程中和政府、其他社会或组织以及学校内部各法律主体之间的法律关系；③学校在办学过程中的权利、义务、能力和无能力，法律责任等。狭义的学校法律地位仅指学校的权利、义务和法律责任。只有明确了学校的法律地位，才能既利于国家对教育的管理和控制，也利于学校办学自主权的落实，更利于社会教育权的行使、对国家提供的教育服务和福利的公平和合理的享有，以及家长对子女教育权力与权利的实现。
学校法律地位的特点有三点，那就是公共性、公益性和多重性。
（１）学校法律地位的公共性，指的是学校具有公共性，体现了“公”的特点或者说是国家的特点。在许多国家，都有“公法人”的概念。所谓公法人，一般是指行使和分担国家权力或依属于公法的行政法等特别法，以公共事业为成立目的的法人。它是按照涉及公共利益的法律建立的，能够作为公权力并承担义务的组织，是为公共利益而存在的组织。国家要承担与国家教育权相应的责任，为教育事业的发展提供必要的财政来源和其他条件。国家对教育的投入，同时也体现了国家的利益。其实，学校行使的教育权，实质上是属于国家教育权的一部分。我国枟教育法枠中明确规定学校享有的教育教学实施权利，对学校来说，既是国家授予的权利，又是国家交给的任务，只能正确行使，而不能放弃。
（２）学校法律地位的公益性，主要指的还是不以营利为目的。根据我国枟民法通则枠，我国民法上的法人，依法人创立的目的和活动内容的不同可以分为企业法人和事业法人。其中，事业法人指的是除经济活动以外，从事社会公益事业，以满足群众文化、教育、卫生等需要为目的的各类社会组织，包括科学、文化、卫生、艺术，还有教育等事业单位法人。其中，把学校规定为公益性机构是世界各国的通例。我国枟教育法枠第２５条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”尤其是在义务教育阶段，学校更是不得以营利为目的。新修订的枟义务教育法枠总则的第２条特别明文规定，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业。
（３）学校的法律地位还具有多重性。这种多重性是指我国学校在活动时，根据条件和性质的不同，可以有多重主体资格。当学校参与教育行政法律关系，取得行政上的权利和承担行政上的义务时，它就是教育行政法律关系主体。而当学校参与教育民事法律关系，取得民事权利和承担民事义务时，学校就是教育民事法律关系主体。这两种法律关系是两类不同的法律关系。学校在这两类法律关系中的法律地位是不一样的。在教育行政法律关系中，学校是作为行政管理相对人出现的。当然，这并不排除学校作为办学实体享有自己的权利和义务。在民事法律关220 教育政策与法规
系中，学校与其他主体的地位则是平等的。其实，除了这两种法律关系之外，学校还会与国家发生涉及国家对学校的财政拨款、国家对学校兴办产业给予税收优惠等经济法律关系，成为经济法律关系主体，具有经济法上的权利和义务关系。
四、学校法人
学校的法律地位究竟如何界定，是当前我国学校法律制度设计中最为核心的问题。一方面，如果明确了学校这一教育机构具有法人主体地位，则学校具体办学行为的很多规定将等同于其他社会法人机构，无需以教育特殊性的理由规定很多只针对学校的特殊规定，从而使得很多存疑的教育法律问题简单化和可操作；另一方面，法人毕竟是民法中的一个核心概念，如果明确了学校的法人属性，则围绕校园案件的很多规定可以直接套用民法体系中的法人责任、权利义务的概念，针对学校单独立法的必要性则存在质疑。
应该说围绕学校是否应当被赋予法人资格、是否具有法人主体地位的问题，国内学术界并不统一。国家在1995年教育法第31条规定：学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。同时规定学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。这里的学校适用于从幼儿园到高校、从公办到民办的一切教育机构。但该条款的反对者亦甚众，其主张的理由大多围绕着学校法人资格赋予对学校实际发展意义不大甚至有害。更多的学者将学校的范围细化，认为不同阶段，不同类型的学校其法律地位包括法人资格等应区别对待，如针对高等学校、民办学校等机构，赋予法人地位可以完善学校自主权和独立性，对教育大市场的形成和促进公平合理的教育竞争有益。
围绕学校法律地位的争论最主要表现在学校法人地位问题上。正是对学校是否应当成为法人这一核心和敏感问题没有达成共识，所以就学校单独立法不能成为现实，枟学校法枠的核心问题没有解决，其立法精神、立法思路、立法框架和具体条款等都伴随着学校法人地位的是否明确而发生本质的变化。
［资料框5唱2］ 世界各国学校法人制度
法人制度产生于资本主义社会早期，目的是保障有别于自然人的社会组织尤其是企业在市场契约和其他社会关系中享有的权利和义务的实现，使得该组织在参与诉讼时享有独立的人格和独立的责任能力。“法人”概念源于民法，随着经济的发展和法律的健全，目前法人制度在国外已经相当成熟。
一般而言，西方国家尤其是大陆法系的国家对法人做了严格的类型划分。依据法人设立所遵循的规则是公法还是私法，法人可分为公法人和私法人；其中公法人分为公法团体、公共机构、公共财团三大类。[44] 各级国家机关属于公法团体范畴。而公共机构即公务法人，则包括了公园、图书馆、博物馆、公立医院等，也包括公立学校。私法人也可做更详细的划分，依据法人的成立基础是人的集合还是财产的集合，私法人可分为社团法人和财团法人；依据法人成立活动的目的是为社会公共利益还是成员私人收益，私法人又分为公益法人和营利法人。我国民法通则中将法人分为企业法人和非企业法人。
就学校性质来看，各国中小学校都有公、私学校之分：一方面，各国对公立学校强调其一定程度的公法人地位，需要代表国家行使一定的行政职权。但随着校本运动的开展，学校办学自主权的加大，学校自身的利益和意志越来越具有独立性。另一方面，虽然私立学校带有私人性质，在具体办学过程中，从教学内容、课程设置、人员招聘和经费具有远大于公立学校的独立性，但各国仍强调私立学校的公益性，在法律上强调学校的非营利性，而且为了达到这一点，通常政府也会对私立学校进行一定的财政支持，以使私立学校的办学符合国家的意志和社会公众的普遍利益要求。这种支持往往通过直接拨款解决学校的部分项目经费、发放教育券，通过家长选择对私立学校按照招生人数进行经费支持等方式进行。
对于学校的法人定位，各国做法有一定差别。通常，高等教育学校和私立的中小学校的法人地位能得到各国普遍认可，其中高校之所以成为法人是因为其相对于政府的独立性，在提倡大学自治和学术自由的背景下，高校法人化已经成为各国高等教育改革的普遍趋势。如日本1990年代末开始的国立大学法人化改革；私立中小学之所以成为法人，是因为其设立时财产的相对独立性以及设立人意志的相对独立性。如英美国家的私立中小学校大多是教会和慈善机构提供经费，使得私立学校本身可以成为带有财团法人性质的学校。但即使是私立性质的英国公学，其法人地位也是不完整的。
在大陆法系国家的行政法上，国立学校被界定为公营造物或公务法人的一种，所谓公营造物或公务法人，德国行政法之父奥托· 迈耶认为，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务，兼具私法关系和公法关系的独立人格。[45] 至于学校是否应为法人，应是什么类型的法人，各国的做法有一定区别。共同之处在于，承认学校的办学自主权，但除了高等学校和私立中小学外，公立中小学并不享有等同于企业的独立法人资格。尤其需要限制公立中小学校在市场、社会中的契约行为和合同能力，强调公立中小学的公益性和公共性，在民事诉讼中也并不能完全、独立地承担民事权利与义务。美国的中小学从本质上看是地方学区的附属机构，虽然近年来随着校本管理的普遍推行，但从法律上讲，只有学区委员会才算是法人。这种学区制下的计划管理体制有利于学区内教育的均衡发展，有利于区域教育的统筹规划。
