第三，三个机构本身分别存在一定缺陷。纪检部门对全体党员进行监督检查，管理面很宽，案件较多，而人手有限，影响其作为党的专门监督机构的职能的充分发挥，而且它的党纪处分结果在有些部门往往难以落实。监察部门在办案法律手段有限、办案硬件设施不足的情况下，很难依法对行政人员，尤其是同级的行政领导干部行使有效的监督权。反贪部门则因工作范围局限于打击贪污贿赂犯罪分子，因而对权力运作系统出现的渎职、失职行为，难以行使法律上的监督权。
怎样才能消除上述三个方面的弊端？一些同志认为，最为可行的办法就是：“在将现有三个机构合并的基础上，建立一个统一的、独立的、权威的、专门的廉政机构，专门负责反腐案件侦办及其他廉政事宜。”当今世界廉政工作做得较好的国家和地区，其廉政机构设置均是这一模式。像瑞典1713年设立的监察专员机构，新加坡1952年成立的肃贪局，香港1973年成立的廉政公署等。一般来说，廉政机构应设置于国家最高权力机关之下：我国宪法第57条明确规定，全国人民代表大会及其常委会是最高国家权力机关。所以，为确保其享有较高的法律地位和充分行使职能，所设的廉政机构应当向各级人大负责，受其领导和监督。当然，廉政机构中的党组织也要向上级党组织汇报工作，并接受其领导。（1）
（1）许连纯著：《党内权力监督干部学习读本》，中共中央党校出版社2004年3月版，第206~211页。
4.合理规范权力职能，强化权力之间的相互制约
现行公共权力结构中，某些公共权力职能的不科学和不到位，是使某些公共权力运行失控，导致权力变形、扩张和腐败的重要原因。因此，完善公共权力约束机制，实现以权力制约权力，必须合理规范权力职能。这包括合理调整执政党的职能和权力、强化国家政权机关的监督职能以制约权力、强化政府机关自身的监督职能以制约权力、强化司法机关的监督职能以制约权力以及强化专门监督机构的权威，推动权力制约权力的实现。
四、公共权力的责任制约
与权力相对应的是责任。世上没有无责任的权力，这是同一事物的互相对立的一体两面。这不可具体分割的一体两面存在着截然相反的三种性状：一是责任的功能是具有收缩性的，而公共权力的功能则是具有扩张性的。所谓收缩性是指责任的履行从内在因素而言侧重于主体的自觉与自律；从外在而言，它是对责任主体的一种警示机制，以便使其在行为上能够加以检点，引起必要的注意。所谓扩张性是指公共权力的行使往往靠着强大的公权主体为后盾，可随时随地地将权限伸展到无限。公共权力意味着对接受公共权力者的有效支配，对它的行使程度越大，支配他人的功能越强，掌权者从中获得的心理与物质快感就越多越强。二是责任的被动性和公共权力的主动性。支配欲是主动的，受支配则是被动的。责任对责任人而言是被动的，公共权力对公共权力人而言则是主动的。三是责任的给付性和公共权力的利得性。前者是指每种责任的落实对责任人而言均是一种付出，后者是指每项公共权力的实施总使掌权者有利可得。从客观上看，责任是掌权者对社会的一种责无旁贷的义务，是公共权力必然要付出的代价；而受公共权力支配的人和社会群体，在受支配的同时，几乎每时每刻都强烈地要求掌权者应尽职尽责，并从中得到自己应得到的好处（权利）。同时也产生强烈的愿望和必要的行为对公共权力进行监督与制约，这就是公共权力的责任制约的深刻内涵。
（一）公共权力责任制约的必要性
如果我们对现实的公共权力运行过程作一些分析，就会发现在我国公共权力运行过程中，一个很大的弊端是公共权力主体的权力和责任相脱节，缺乏有机的联系。责任制度和责任意识在公共权力运行过程中较为薄弱。邓小平同志曾在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”（1）这就造成我国公共权力运行机制中的一个较大缺陷的原因——公共权力主体可以不受制约地行使权力，而对于行使公共权力之后带来的各种后果却不承担相应的义务和责任。这对于一个社会的政治法律关系来说是一种不合理的现象。如果说，公共权力没有制约容易腐化，那么，我们可以进一步说，一种没有责任制约制度的权力关系，更容易导致腐化。
（1）《邓小平文选》第二卷，第328页。
在思考公共权力制约的问题时，改革20多年来取得的一些成功经验值得我们借鉴。改革初期，邓小平同志通过对原有的政治体制中的一些弊端的分析，明确指出要建立和加强责任制。他说：“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。”“现在，各地的企业、事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。列宁说过‘借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害’，‘这种祸害无论如何要不顾一切地尽量迅速地予以根除’。”并指出要使责任制真正发挥作用，就要采取一些措施，其中之一就是扩大管理人员的权限。责任到人就要权力到人。不论什么职位，“各有各的责任，也各有各的权力，别人不能侵犯。只交责任，不交权力，责任制非落空不可”。（1）“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”。（2）
（1）《邓小平文选》第二卷，第150~151页。
（2）《邓小平文选》第二卷，第331页。
对于一个正在步入现代化的法制国家来讲，在整个国家和社会政治经济文化等建设中，应该确立这样一个基本原则：享有多大的权力，就应负有多大的责任，承担相应的义务。这是现代法制社会的一个基本特点，也是我们构建新的社会主义公共权力运行机制和公共权力制约机制的一个基本原则。要使这一原则落到实处，就应该把各种公共权力行使者的责任，变成一种制度化、规范化、法制化的制约机制，使公共权力的行使、义务的履行、责任的承担、利益的享受在法律和制度的基础上统一起来。
（二）公共权力责任制约的基本思路
1.“用责任制约权力”，其最基本的核心思想是：社会中每一个公共权力主体对自己行使公共权力所带来的各种后果都要承担相应的责任。这种责任既可以体现为责任，也可以体现为法律责任和道义责任。其中，政治责任和法律责任都是较为重要的、行之有效的责任。“用责任制约权力”立论的着眼点是放在公共权力主体的自我制约、内部制约上，这种自我制约、内部制约并非是依靠公共权力主体道德水准和社会良知，而是要建立一整套明晰可行、具体有效的责任规定，用政治规范和法律规范确认下来。只有使公共权力主体在主观上明确和在客观上承担由于行使公共权力而产生的一系列相应责任，才能使公共权力主体以高度负责的精神审慎行使公共权力。
2.对于公共权力主体的政治责任，应该由各种社会政治规范加以规定，这种规定应当尽可能地具体化、明晰化，避免原则化和抽象化，以起到有效可行的制约作用。对于公共权力主体的法律责任，也应本着这一原则，由各种法律规范加以规定。此外，公共权力主体的行为对社会带来有益后果的，也应有一套规范适用的奖励规定。
3.建立责任制的主要目的是使公共权力腐化行为得到自我制约。各公共权力主体应该确立这样一个意识：政治法律规范在赋予公共权力主体权力范围的同时，也就意味着规定了对公共权力主体的权力限制范围。如何在各种规范规定的公共权力范围内正确行使其职权，既不能滥用，也不能越权，更不能因为某种个人私利徇私舞弊或玩忽职守而不行使应有的权力，是一个更为重要的问题。如果能够建立一套较为完整的责任制约制度，在创立各种政治法律规范时，除明确规定各公共权力主体的公共权力行使和限制范围，还应明确规定公共权力主体承担的责任，使之明确化、规范化、制度化，使公共权力主体明确自己的公共权力范围是什么，义务是什么，责任又是什么。这对防止权力腐化可能会是一种较为有效的制约措施和办法。
4.“以责任制约权力”作为一种内部的自我制约机制，对公共权力主体来讲，它主要是一种预防机制，使公共权力主体对自己的行为有一种事先的预测，明确自己行为的后果，使公共权力主体的行为受到一定程度的限制、控制和约束，“三思而后行”。但各种责任制度的建立，并不能解决它的实现问题。一个公共权力主体的责任承担并不能依靠该主体自身来实现。
5.建立一套科学、合理、有效地责任制度
首先，建立和健全责任追究制度。制定主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。一是责任主体明确化。根据国家有关法律法规及“三定”方案要求，明确责任单位、责任部门、责任人。二是部门责任法定化。科学界定部门职责，以权责相称为原则，全面推行公共政策、部门责任白皮书制度，建立目标管理和绩效评估体系，解决好职能交叉重叠、责任不清、事权分离、多头管理、交叉管理和管理真空的问题。三是岗位责任具体化。制定科学、具体、精细的职位说明书，包括岗位基本情况、基本职责、工作流程和必需的关键才能等内容，将每个岗位的责任细化、尽可能量化，明确如何履职尽责，以及失职失责的责任代价。四是责任层级清晰化。
明确和细化各层级、职级的责任。“一把手”负总责，副职对正职负责，下级对上级负责，子系统对总系统负责，一级抓一级，一级对一级负责。明确区分决策部门、执行部门、监督部门的领导责任，明确区分部门领导和辖区领导责任，明确区分“一把手”和班子成员的责任，明确区分政府监管责任和社会行为主体责任。五是责任链接无缝化。建立岗位之间、部门之间的无缝责任链条，明确工作流程、工作程序和责任处罚，确保环环相扣，互不交叉重叠，有责有罚，形成责任闭合环路，使每项工作职责、每个工作环节的责任落实到人。
其次，严格执行有责必究的“买单制”。严格党纪政纪法纪责任追究。建立并实施责任检查制，出了问题要层层追究，不管查到什么人，都要坚决处理，轻则轻罚，重则重罚，不搞下不为例，不搞迁就，形成良性的责任导向。对直接关系人民群众生命财产安全和利益的重大责任事故，包括社会管理、社会治安、安全生产、食品卫生、医疗卫生、交通事故、重大项目、廉政工作等的责任者以及造成国有资产流失或重大损失的责任者，必须严厉追查，依法严惩。
对于造成重大损失和严重后果的决策性失误，“一把手”要负主要责任。要建立责任追究制度，整合行政监督资源，形成责任追究合力。要完善责任追究制度，对违诺行为和失职失责行为进行严格的责任追究。建立落实行政首长问责制度，对于行政部门存在的执行上级机关决策和部署不力、违反规定进行决策、不认真履行行政管理职责和内部管理职责等问题，将采取诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、责令辞职、建议免职等方式，对部门行政首长予以问责。要加大责任追究力度，对政令落实不力，行政不作为、乱作为责任单位和责任人，要加大责任追究力度。
最后，建立和完善绩效考核机制。建立科学的绩效考核机制，就是要通过采用科学的方法，对公共权力的行使情况进行全面监测、考核、分析和评价。同时，也通过考核，全面评价掌权者的各项工作的执行情况，为掌权者的薪酬、培训、奖惩、晋升等提供统一的依据。
五、公共权力的法律制约
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国，既是现实的要求，也是时代的呼唤。它作为社会发展的大趋势，已逐渐为世人所公认。然而依法治国的核心，还在于依法治权，即通常所讲的，治国重在治权。建立和健全公共权力的法律制约机制，较之以德治权、以权治权、以责治权来显得更为重要，更具公正性、权威性。以法治权，说到底，就是人民通过人大以宪法和法律来授予并制约公共权力，即以法律和法规为公共权力运行的规范和监督手段，对监督制约对象的公共权力加以约束，促使掌权者正确行使权力。其实质是对公共权力运行过程实行强制性的调节和约束，保证各项公共权力活动在法律的制约下正确运行。
（一）公共权力法律制约的重要作用
法律是由国家权力机关经法定程序制定的并以国家强制力保证实施的行为规范，也是依法治国和实现法治国家的前提和保证。有了法律法规，不仅可以规范公共权力和公共权力行为，而且为监督和制约权力提供了根本的依据和保证。因此，公共权力的法律制约，是对公共权力的根本制约。
随着民主政治的发展和进步，人们越来越深刻地认识到，在现代社会中，抑制和防范公共权力腐败的一个根本出路，是实行法治。关于法治的概念，学术界有各种各样的解释，一般来说，法治的基本内容是：“对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护的平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。”（1）在现代民主政治的实践中，我们越来越深刻地认识到，法治是与任何形式的特权现象和特权意识针锋相对的。我们会看到，在社会生活中，几乎所有公共权力腐败都是与特权密切联系在一起的，或者也可以说，特权是公共权力腐败所以产生的一个必要条件。所以，从根本上说，法治是从反对特权这个角度来治理公共权力腐败的。（1）
（1）《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第790页。
（1）宋惠昌等著：《政治哲学》，中共中央党校出版社2003年10月版，第275~276页。
