借鉴国内外历史文化遗产保护的成功经验，为达成巴蜀古镇保护的行政连贯性，避免多部门涉及的遗产保护管理中因部门价值取向差异而产生的标准冲突与利益冲突，树立唯一性的公共权威，将“平行管理”转化为“主从管理”模式，建构事权统一的遗产保护运作体系和执行机构势在必行。按照“适度集中、垂直管理”的原则，相关保护机构可尝试进行“集权化”与“垂直化”的改革——一方面，通过把涉及遗产保护的大部分职权都收归主要部门，使得保护权力相对集中，避免各种推诿扯皮现象的发生；另一方面，保护机构应尽量实行人事权和财政权的垂直管理，避免受到同级政府行政干预的影响（图７．５）。基于上述思考，笔者从中央和地方两个层级对巴蜀古镇保护机构设置的优化调整提出以下设想：
（１）在中央层级，按照“大部制”改革的原则要求①，可将所有的遗产管理职权归于一个部门，在国务院的下属部委中设立专门的遗产保护管理局，赋予其全部的遗产管理权限。这样可以使得遗产保护机构获得独立而完整的行政权力，既可避免权力分散或交叠而造成的行政“内耗”，又可一并解决我国自然遗产和文化遗产管理混乱的行政弊端，是一种较为理想的机构设置方式。假如这种设想不能成立，可退而求其次，在遗产保护管理的主要部委——建设部内部扩大已有的遗产管理权限，实行相对独立的遗产保护管理。在我国的遗产保护体系中，文物部门主管（可移动和不可移动）文物保护工作，涉及面相对狭窄；而建设行政部门则既要管理历史文化名城和历史文化保护区，又要协调不可移动文物的建设控制工作，涉及面较大。因此笔者认为由主管建设规划的行政部门牵头来统筹管理各类遗产的保护管理是较为合理的。
就如同新加坡“都市重建局”以及１９８３年以前的英国环境部，可以使得遗产保护紧密结合城镇规划与建设，纳入城镇发展的整体统筹，有利于协调保护与建设的矛盾；同时又可以牢牢控制保护过程中的开发管制，有利于减少目前遗产保护普遍的人为“建设性破坏”。基于上述考虑，可以设想在建设部下面成立“遗产管理司”，相当于英国DCMS下“英格兰遗产”的职能，同时吸纳文保和修复技术等方面的专家，弥补其在文物单体保护上可能存在的技术力量不足［２４］。
（２）在地方层级，必须理解和尊重地方保护机构作为基层执行者所发挥的重要作用。
可以配合中央层级保护机构设置的变化，调整理顺地方保护机构之间的行政关系。一方面，应有意识地强化专业部门的保护集权，扩大基层遗产保护机构的执法权限。例如２００３年在上海市新的枟上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例枠中，１９９４年以后政府审核公布的３３７处市级近代优秀建筑不再归文物管理委员会管理，而是直接由市规划局和市房屋土地资源管理局管理，使得历史文化遗产管理事、权统一［２４］。另一方面，应调整相应的行政结构关系，尽快实现专业机构的纵向管理。在这一领域，我们实际上是具有良好组织基础的，例如在我国的不少城市的规划管理机构设置，往往采取的就是一种纵向编制，市规划局与区分局之间是直属管理关系（例如重庆市），而不是简单的工作指导关系。
就巴蜀地区的古镇来看，由于完全展开保护的古镇数量较少，地方层级的遗产保护机构设置与运作还未步入正轨，这就给古镇保护机构的调整优化留下了足够的时间和空间。基于地方行政关系的特点，古镇保护机构设置的横向“集权化”与纵向“垂直化”改革在不同地方层级里的侧重点应有所区别。具体来说，对省、市、（区）县级保护机设置的优化调整应强调保护职能的“集权化”——可将原属于文化厅（局）的文物建筑（不可移动文物）管理权限，以及房管局的公房维修管理职权划归建设厅（局）或建委，强化它们在建筑遗产保护管理中的权力。此外，涉及古镇保护的重大问题决策应由县级规划委员会来进行。对镇级保护机构设置的优化调整则应强调保护职能的“垂直化”——可在古镇中设立直属（区）县级政府的“古镇遗产保护管理中心”，并将原来分散在隶属古镇镇政府的城镇管理办公室（或是建管中心）、房管所和旅游办的遗产保护职能划归其中，防止古镇基层保护机构在实际工作中受制于当地政府，以维护基层保护机构的公共权威和遗产保护工作的严肃性。该中心具有类似县建设局（建委）派驻机构的性质，不仅履行日常保护建设的技术管理职能，而且具有独立研究、拟定、颁布古镇保护基本政策的行政管理职能。事实上，一些巴蜀古镇的保护机构改革已经进行了类似的尝试，例如雅安上里古镇中的保护机构“雅安市雨城区上里古镇管理处”实际就是雨城区政府的直管单位。它并不隶属上里镇镇政府，具有独立的行政保护职能，因而能够避免保护过程中当地政府的行政掣肘，保证了保护实施的效果。
或行政授权的公共权威，不管是在中央还是地方层级的遗产保护机构，都必须在行政或法律授权的基础上行使相应的行政职能，否则对于古镇保护就如同缘木求鱼。当前的巴蜀古镇保护机构实际具有三项基本职能：决策职能、管理职能和督导职能。但从职能行使的状况来看，却都还存在有待强化完善之处。
（１）决策职能：巴蜀古镇的保护机构应该负责遗产保护决策，其具体的职能分工体现在中央和地方两个行政层级上。中央层级（或者省级）负责宏观政策性、法律性问题的决策，主要确定历史古镇保护的基本原则、发展方向、工作方式等内容，具体可由建设部的“遗产管理司”来执行（或由省建设厅的历史文化遗产管理中心执行）。地方层级则负责微观策略性、技术性问题的决策，主要承担古镇保护的区域拟合，特定古镇总体保护策略、发展方向拟定等工作。区域拟合一般由省级职能部门来进行决策；保护策略、发展方向拟定则由区县级规划委员会（或专题联席会议）来负责。
中央层级和地方的省级机构关于历史古镇保护的决策职能相对简单，这里需要解释一下县级规划委员会的决策职能及其履行情况。实际上，规划委员会并不是一个专门针对古镇保护的执行机构，它只是一个以（区）县地方首长为核心，政府各有关部门的领导为成员，并吸纳相当比例的专家和社会人士参与的一种议事与决策机构，主要审议和决策一些有关本地规划建设的重大问题。
尽管我们已经把推进保护机构“集权化”和“垂直化”作为改革方向，但由于巴蜀古镇保护的内容不仅包括物质形态，还包括非物质形态，同时还涉及保护、管理和开发的等一系列问题，在目前的制度环境和保护形势下仅仅依靠单一职能部门的运作很难胜任这项工作。
因此设立（区）县级的规划委员会（或专题联席会议），承担古镇保护机构的决策职能，协调与统筹各相关职能部门的工作关系，决策一些重大的保护问题是非常必要的。实践证明，这种以地方首长为核心、容纳各界人士的保护决策机构既能够体现专业操守的基本精神，又体现出从地方发展的整体和长远利益出发的思维取向；同时也证明，在当前的制度环境下，古镇保护机构的决策职能与具体的日常管理职能相分离，将其中一部分放置于（区）县级的规划委员会是可行的。
（２）管理职能：巴蜀古镇保护机构要负责古镇保护的日常管理，包括古镇保护与建设管理工作，这一职能可由“古镇保护管理中心”来具体行使，其内容一般包括：拟定古镇内重点文物单位、历史建筑的名单，构建名单对象的定期跟踪调查和评估机制；制订和发起有关古镇保护的计划、任务；推广遗产的教育普及，培养专业的古镇保护人才；全程参与和管理重点文物建筑的维护与修复，传统建筑的拆建、修复和更新，街区立面、屋顶和街巷地面的整饬，场所空间的维护与整合，现代建筑外观的调整与构建等多项工作内容；古镇范围内一般性用地的规划管理、建筑审批管理和市政工程规划管理等多项内容。
从职能内容的构成来看，保护机构实际行使着两类管理职能，一类是对保护活动的组织管理工作，另一类是对城镇日常建设的审批管理工作；而从职能内容的特点来看，保护机构的管理职能既体现出十分严谨的技术性，又展示出非常严肃的社会性。
古镇保护管理的技术特征要求管理者应具备较强的专业能力；而遗产保护管理的社会特征需要管理者应具有强烈的责任心和良好的职业道德。而在我国现实的遗产保护工作中，随着行政层级的降低，保护机构管理者的技术水平和专业意识水平却逐渐降低，这对于从事一线管理工作的基层保护机构来说是极不合理的。因此，改变这种能力意识与职能要求之间的倒挂状况是强化和完善巴蜀古镇保护机构管理职能的关键。
对于古镇基层保护机构的管理技术水平提升，可以通过三条途径来实现：其一，发挥学术组织的技术咨询作用。在现有专业学术组织（城市规划学会、考古学会、建筑学会等）中增强有关历史文化遗产保护专业的组织力量，并建立相应的咨询制度，让它们以组织的形式参与到保护管理中来。同时，还可以成立市级、（区）县级历史文化遗产保护的专业性学术组织，为保护管理提供技术服务。其二，加强现有管理者的在职学习与培训。通过业务培训不断提升基层管理人员从业能力，挖掘现有管理队伍的潜力。其三，强化外部专业人才的引进工作。通过聘请专家作为古镇保护活动组织的管理顾问，同时也可以尝试建立专业研究生的定期实习机制，利用“借脑”的方式来提高基层保护机构的管理水平。
遗产保护管理需要强烈的责任心和良好的职业道德作为行为支撑，对于古镇基层保护机构管理者的从业素质的提高，也可以通过两条途径来实现：其一，做好思想教育工作。加强职业道德教育，培养忧患意识，强化工作责任感，防范因个人道德素质或认识水平的低下而导致古镇保护管理的失误，从而避免个人在保护管理中的不当行为给古镇历史文化遗产带来的损失。其二，建立保护管理问责制度。通过将每个管理者的职权与相应的失（渎）职责任挂起钩来，明确惩处措施，提高违法成本，使得管理者必须保持高度的责任心和社会感这种职能所具有的监控、引导、约束和矫正等性质，使其成为确保古镇保护能够被严格执行的一道坚固的制度屏障。
目前，我国历史文化遗产保护的行政体制整体上还较为落后，古镇保护机构大多只行使决策职能和管理职能而不具备督导职能，或者只具有象征性的督导职能，这就使得古镇的保护实施存在着严重的监管漏洞和隐患。因此，为了达到理想的保护实施效果，尽快强化和完善保护机构的督导职能是非常必要的。关于保护机构督导职能的强化完善，我们可借鉴法国的“国家建筑师”（AUE）制度，在巴蜀古镇中设立专门的“遗产督导员”。具体方式是由省级政府向古镇的基层保护机构委任独立的遗产管理督导员，并接受国家遗产管理司的业务指导。督导员应既不受当地行政约束也不受区县保护机构影响而直接向省级政府负责，成为省级政府加强“委托——代理”的监控窗口［２４］。建设部副部长仇保兴同志在２００２年“全国文物工作会议”上提出八项措施强化历史文化遗产保护，其中就包括建立规划督导制度。
他指出“国家规划监督员应色括各省具有高级职称的规划、建筑设计及文物保护等有关人员，这些人员应对国家有关历史文化名城保护的方针政策了解充分，对历史文化遗产保护的技术方法理解透彻，并经过国家有关部门的资格认定。..每两个月将本地历史文化名城保护工作状况向国家行政主管部门报告。”
为了更好地履行古镇保护的督导职能，遗产督导员应当具有如下权力：对古镇各种发展计划、保护性修复和建设活动，以及规划和建设项目审批按照保护要求（通常是法定的保护规划与相关的法律法规）进行验证和复核，具有“一票否决”的权力（即行使坚守“保护底线”
的行政职能）；跟踪古镇中的建设工程活动，采取非定期巡查的方式进行监督，发现违规行为应及时予以制止和纠正；对古镇非物质文化遗产保护的年度实施情况进行核查和督促，防止非物质文化遗产“重申报轻保护”的现象；根据古镇保护的实际情况，协助基层保护机构向上级保护机构申请保护的补助和技术援助，并监管这笔资金的使用；对古镇遗产保护的实施情况进行相关评估和对策研究，并推出研究成果。
督导职能行使中最重要的技术环节在于“监控”，它要求遗产督导员能够及时、准确和高效地获取有关古镇保护实施的实时信息，以便能够准确地判断出古镇保护是否被严格而科学地实施，也便于上级部门根据遗产督导员报告的信息及时地分析、决策以及调整相应的保护措施。在巴蜀古镇基层保护机构中强化监控管理系统，并使之制度化，可以保持督导过程的连续性，对改变当前保护督导管理中“后知后觉”的被动局面将起到重要而积极的作用。
为了提高督导的效率，体现督导的公正性，督导职能的行使除了依靠一些常规的巡视、查阅、走访等手段外，还必须引入一些先进的信息技术作为管理辅助手段。在这方面，计算机技术和地理信息系统（GIS）的发展为提高监控系统的工作效率提供了可能，它可以实现信息的及时获得，并提高督导监控的科学性。
７．３古镇保护的经济保障机制研究
历史文化遗产保护的经济保障机制，表现在其保护目标的实现有赖于充足的保护经费投入作为保障，以及在遗产保护过程中对具体项目的保护实施提供持续性的财力支持。“严格地说，目前我国遗产保护资金无论从筹集、分配还是运作都十分薄弱，不成体系，相关制度的形成与完善还有相当长的路要走。”［１１４］在当代巴蜀地区的时空环境中，要建立科学完善的古镇保护的财政保障机制，必须要解决三个制度环节的问题，即：其一，如何寻求多渠道的资金筹措途径；其二，如何建构科学的资金管理方式；其三，如何合理地分配使用这些保护资金。
7．3．1历史文化遗产保护资金的基本来源——国内外的经验
无论是国外还是国内的遗产保护，都无法绕开保护资金筹措这一制度环节。在这一领域，两者几乎不约而同地都是由政府牵头发挥主导作用，并辅以社会团体、企事业单位、慈善机构及个人的多方合作，保证遗产保护能够获得充足和持续的财力支持。
