孙中山将整个革命建设分为三个阶段：军政时期、训政时期和宪政时期。在训政时期，孙中山设计的是以党治国的模式。1929年3月，国民党三全大会通过了《训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》，提出：“（一）中国国民党于训政期间，由中国国民党全国代表大会（代表）国民大会领导国民行使政权；（二）中国国民党全国代表大会闭会时，以政权托付于中国国民党中央执行委员会执行之；（三）依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础；（四）治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时民选政府之基础；（五）指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党执行委员会政治会议议决行之。”据此，在训政时期，一切权力都集中于国民党手中，政府负执行训政之责，政府必须接受国民党已确立的政策和方案。不过，国民党的以党治国，主要体现在中央一级。在实施中，中央政治会议是联系党和政府的桥梁，集国家立法、最高决策和人事大权于一身，被确定为“全国实行训政之最高指导机关”，对国民党中执委负责。
湖南在1926年7月就在国民党的控制之下，随后湖南建立了省党部、县（市）党部、区党部和区分部。与省、县、区、乡各级行政机构相对应，各自独立，自成体系，相互制衡。1928年4月，中国国民党湖南省党务指导委员会成立，彭国钧、张炯、李毓尧、王风喈、刘岳峙、刘召圃、陈嘉任、罗介夫、张定等9人为执委。但是，湖南同全国各省一样，地方各级党部和政府的矛盾冲突非常激烈，正如孙科所说：“各省省党部，各县县党部，没有一个党部不是和同级政府发生冲突，不过多少而已。”其目的都是争权夺利。省党部认为：“以党治国”就是要以党统政，政府应该做党的附属机构。战前，湖南省各级党部与各级政府的矛盾尖锐，党潮迭起。湖南省各地的党政斗争有自己的特点：从表面上看，是省党部内部的甲乙两派的斗争，但实质上省政府的要员大都卷入其中，表现为何键要控制省党部，而省党部又想从中分享一部分行政权。这种斗争形式从省党部一直延伸到各县市区党部，如衡阳县党部像省党部一样分为甲乙两派，乙派依附何键，打击甲派。因此，地方机关团体均改成由乙派分子充任，区、保、甲长都更换了不少。造成这种争斗的主要原因是体制上的问题。首先是有党政兼职的情况，如省党部9个委员中，刘岳峙、刘召圃、陈嘉任、张炯分别担任省政府的财政、建设、民政、教育厅长。他们在任职时，都力图控制各部门的人事权，培植自己的势力。张炯就通过学校党支部把持学校的行政。其次，双轨制较单轨制多了一套官僚机构，权责不明，互相扯皮，当遇到党政都可插手管理时，双方矛盾就出现了。同时，国民党中央要求地方党部和地方同级政权互相监督，这也是造成地方党政冲突的法规基础。再次，国民党成分复杂，派系繁多，加剧了各种矛盾。
对于地方党部干涉行政、争权夺利的行为，国民党中央态度坚定，严加制止，一再训斥地方党部不要直接干涉地方行政。其目的是希望地方行政系统能独立有效地行使各种职权，防止地方政治紊乱。因此，当地方党政发生纠纷时，国民党中央常常是指责甚至改组地方党部。在湖南省，自党务指导委员会成立后，就与政府矛盾不断，国民党中央多次派人来湘调解，在调解无效后，不得已于1929年8月改组了湖南省党部，何键达到了夺取省党部委员一职的目的。地方党部在名义上与同级政府是平起平坐，但其发展趋势是地方党部成为同级政府的附庸，地方党部也没有办法对同级政府实施监督。各级政府拥有民政、财政、建设、教育和人事权，甚至还握有军权，而党部仅负责一地的党务，职责为组织训练党员、宣传党义、引导民众和管理社会团体，机构较同级机构狭小，薪金也比同级政府人员低得多，且还要仰望各级政府拨给。如省党部委员月薪为150元，而省政府委员月薪为500元，相差三倍多；县党部委员只有几十元，而县长为300元。因此地方党部的权力日趋萎缩，不少地方的党部徒有虚名，湖南省各县党部的情况就是如此。
国民党的“以党治国”只表现在中央一级。在地方，党部仅仅是一个组织和宣传机构而已，行政权远远高于党权。
（二）抗战时期湖南的党政团体制
抗战爆发前十年，由于国民党所代表的社会基础狭窄，组织上软弱涣散，派系纷争不断，因而不能凝聚各种社会力量，整合社会，导致其在人们心目中的地位日趋下降。抗战爆发后，随着东部广大地区的相继沦陷，国民党的统治基础受到了巨大的打击，被迫迁到原来属于地方实力派控制的大西南地区。但是，中国人的民族主义情感是相当强烈的，因此，抗战的爆发也为国民党提供了利用民族主义这面具有强大号召力和凝聚力的旗帜来重整旗鼓的历史机遇。由于蒋介石对国民党的现状一直深为不满，加之战时沦陷区的青年大批来到后方，为了振兴国民党，蒋介石在国民党之外另组了一个新的组织——三民主义青年团（简称“三青团”）。它独立于国民党的组织机构之外，自成体系，但在国民党派系林立的争斗中，国民党内部由战前的党政双轨制演变为党政团并立的多元体制，由战前以党政争夺政治资源为主演化成以党政团互相倾轧的政治走向，这进一步加速了国民党内部的分化。
1．党权进一步弱化
战前，国民党在地方的党政关系是互相争夺地方的政治资源，内耗严重。抗战开始后，为了振兴国民党，消除地方的党政对立，国民党一个重要的政治举措就是调整党政关系。在1938年3月底4月初，国民党相继召开了临时全国代表大会和五届四中全会，会议通过了《改进党务并调整党政关系案》，对战时地方党政关系作出了调整，对省党部的规定如下：“（一）采用主任委员制，由中央于省党部执行委员中指定之，主任委员得由中央委员充之；（二）省党部以分区指导督察为原则，主任委员留省；（三）省党部委员得参与省政府会议；（四）省党部与省政府每月须开联席会议一次；（五）省党部监察制度照旧。”对县及县以下党部的规定分别为：“（一）县党部设委员若干人，由全县代表大会选举之，即由省党部呈请中央指定其中一人为书记长；（二）县党部委员会议，以书记长为主席，对会议之决议，有最后决定权；（三）县党部之工作，须绝对受省党部委员常驻该区者之指导与督察；（四）县政府设地方自治指导员一人，由县党部书记长兼任之，协助县长指导地方自治之推进事宜，并增设社会科，受指导员之指导，专司民众组织与训练及推进地方自治事宜，其人选必须依照建国大纲遴选曾经训练考试合格之同志充任之。”“区党部与区分部之组织仍旧……区党部与区分部设委员若干人，由全区代表大会或区分部党员大会选举之，由委员互推一人为书记。”这种党政关系的调整表现为：战前省党部委员不能列席省政府会议，战时改为省党部主任委员不仅可以列席省政府会议，而且要求省政府与省党部每月召开一次党政联席会议。抗战爆发后不久，何键调任国民政府内政部部长后，省党部就被CC系控制。当时省党部执行委员会主任委员是李毓尧，属CC派，但不是中央委员。1939年1月，薛岳接替张治中后，想控制省党部。薛岳根据国民党中央调整党政关系案所规定的省党部“主任委员得由中央委员充之”的规定，要求国民党中央改组湖南省党部执行委员会。同年冬天，薛岳出任省党部执委会主任委员。不久朱家骅又取代陈果夫出任国民党中央组织部长，朱家骅支持薛岳打击省党部CC系的势力。薛岳就利用各地三青团的力量打击CC系，将李毓尧、陈大榕、萧逢蔚、刘岳厚等省执委委员之职相继免去，控制了省党部。这样薛岳便集党政军大权于一身，湖南省党部也就沦为省政府和军队的附庸。战前湖南省党政矛盾尖锐的情况在薛岳主政湖南后也就自然渐渐地得到消弭。同时国民党中央所规定的每月要召开一次党政联席会议，在湖南等省也只是形式而已，加上省市党部委员为了提高自己的待遇，往往另有兼职，开会时，省政府往往重政轻党，讨论政府事情多。20世纪40年代，后方各省政府人员编制达五六千人，而湖南省党部的执行委员和监察委员总共才几十个人。
至于县党部，国民党中央规定的基本原则是“党政融化”，即“融党于政”。国民党上层认为：“县党部书记长的学养、能力、道德、声望、权力、待遇均不及县长，民众对县党部难免存有轻视、蔑视心理。”的确，从学养、能力、道德和声望方面看，湖南各县的县长远比县党部负责人占优。据1941年统计，在湖南省75个县长中，有52个县的县长毕业于国内外各类大学，占总数的近70％，非大学毕业的县长，都是通过较严格选拔后任用的。从职权来看，县党部的主要工作是发展基层组织，吸纳党员，管理党内事务，宣传民众，协助县长推行地方自治，人事权、财权、军权不沾边。从机构编制来看，县党部人数也远远低于地方同级政府。以攸县为例，1940年攸县政府机关人员为66人，而县党部只有13人，是政府人员的1／5。在待遇方面，战前各级党部成员比同级政府人员待遇低得多的现状在战时不但没有改变，而且更为突出，一个省党部书记长的月薪只有一个行政督察专员月薪的约2／5。至于区党部和区分部情况那就更不用说了。
由此可见，战时湖南由于省主席兼任了省党部主任委员，在县一级推行“融党于政”，使得战时国民党在基层的作用更加弱化了，地方各级党部成了政府和军队的附庸。
2．党团的对抗
自国民党在全国统治建立时，国民党一直为CC系控制。但蒋介石对国民党的现状极为不满，决定另组三青团，把振兴国民党的希望寄托在年轻一代身上。蒋在筹建三青团时，没有让CC系来组建，而是让CC系的对立派系——力行社来负责组织三青团，这就是后来党团冲突的根源。
国民党的党章中虽然规定了三青团对国民党的从属关系。在中央，除了蒋介石以总裁身份兼任三青团团长外，国民党与三青团在组织设置上是两个独立的机构，互不统属。由于党团机构互不统属，组织独立，加之CC系与力行社的矛盾，三青团自成立时起，就加入了地方权力的争夺之中。
三青团组织成立于1938年春，湖南支团部成立较晚，直到1939年8月才成立筹备处，9月召开第一次干事会，主要成员有周天贤、刘业昭、朱如松等。1943年2月，省支团部筹备处召开第一次全省代表大会，出席会议的有300多人。此时全省已有半数以上的县成立了县分团，未成立分团的县也成立了区队，团员达6万多人。至抗战结束时，全省团员发展到11万人。就湖南而言，全省上下不同程度地发生党团冲突，其冲突特点是三青团受到薛岳控制，用以打击各级党部的CC系成员。不少三青团骨干夺得了县党部书记长、乡镇长等职务，如常德县党部的书记长熊刚毅，任职多年，势力较大。三青团依附当地的区行政督察专员兼保安司令张元裕，张元裕以贪污的罪名，将熊刚毅以及县党部调查员张雨安两人逮捕押往长沙，立即指令县三青团秘书孙克璋为县党部书记长，接着桃源县党部的书记长，也换成了三青团的殷本懋。常德一带的党团领导权，均被三青团控制。1944年，陈立夫接任国民党中央组织部长后，CC系又卷土重来，中央派张炯为省党部主任委员。张炯将熊刚毅从监狱里放出来，委任他为省党部组训科长。此后双方互相倾轧，直至国民党在大陆垮台。在党团的冲突中，各地三青团组织往往依附于地方政府，共同打击各级党部的势力，经过反复争夺，湖南各级党部的力量较战前削弱了。
如前所述，政党政治是政治现代化的必然产物，中国国民党作为次生型模式的政党，是孙中山为了进行资产阶级民主革命而向西方学习的产物。在军政时期，国民党要完成推翻旧政权，实现政权转移的任务。在训政时期，国民党实行“以党治国”，以立宪政之基础。但怎样实现“以党治国”呢？国民党通过对西方资产阶级政党政治和对苏俄双轨制的考察，认为“以党治国”的方针应局限于中央层面，在地方，党权只是管理党务工作。至于三青团的设立，则是蒋介石学习苏联和中共的做法，是为了巩固国民党的统治基础。1923年11月，蒋在考察苏俄时就说：“苏俄各地皆有少年共产党支部，集中青年力量以充实改造基础，是其第一优良政策。”因此战时形成了从中央到地方党政团的体制。
政：中央政治会议→国民政府→省政府→县政府→乡镇→保→甲→户
党：中央党部→省党部→县党部→区党部→区分部→小组→党员
团：中央团部→省支团部→县分团→区队→区分队→小组→团员
国民党削弱地方的党权，虽然能防止地方党部包办政府的事情，提高了行政效率，但它的负面效应也是相当明显的。它导致了国民党内部的派系斗争更趋激烈，大大降低了国民党的执政能力。在战前，党政关系的矛盾就已经相当突出了。三青团成立后，由于组织上的独立性，也转入了地方权力资源的斗争中。
