抗战爆发后，为了动员民众抗战和加强对基层的渗透，消除各地的割据势力，充实抗日的力量，国民党于1939年9月颁布了《县各级组织纲要》60条，决定在全国推行新县制。《县各级组织纲要》规定：“县按面积、人口、经济、文化、交通等状况，分为三等至六等。由各省政府划定，报内政部核准。”“县政府除设县长以外，得依裁局改科之精神，设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科，其设科之多寡及各科职权之分配，由各省政府之等次与实际需要拟订并报内政部备案；县政府置秘书、科长、指导员、督学、警佐、科员、技士、技佐、事务员、巡官各类行政人员，其名额、官等、俸级、编制等，由省政府依县之等次与实际需要拟订报内政部核定。”县是具有法人地位的地方自治最高执行机关，其职权是办理一切自治事务。县长的职权以办理全县自治事项为主，办理省政府委派的事项为次，省政府只能从旁监督。在财政上，一些原属省政府支配的税收划归县或乡镇作为自治经费，由县政府依法统筹统支。由此可见，县政府的职权加大了，而省政府的权力有所削弱。新县制的主要内容为14项：（1）编查户口；（2）规定地价；（3）开垦荒地；（4）实行地方造产；（5）整理财政；（6）健全各级行政及自治机构；（7）训练民众；（8）开辟省县乡交通及电话网；（9）设立学校；（10）推行合作；（11）办理警卫；（12）推进卫生；（13）实行救恤；（14）厉行新生活，改良风俗。从新县制的内容来看，它与战前湖南所实行的县制有所不同，它包括的内容相当广，有政治、经济、军事、文化、卫生、社会等方面的内容，是“管、教、养、卫合一”，乡镇保甲三位一体，以自治为目标的地方政治制度。随后国民政府行政院又颁布了《实施原则》，规定：新县制在全国推行，三年内必须完成。但是这一制度在推行过程中，由于战争所引起的时局动荡等原因，推进得缓慢，原计划在三年内完成，其实有不少地方直到抗战快要结束时才推行，有的直到战后才得以实施。
为了推行新县制，湖南省政府于1939年11月11日召开了省政府委员会第62次常会，通过了《湖南省各县等级表》，重新厘定了各县等级。这次厘定县等级较1929年更细，实际上是分为六等。具体如下：
一等甲级县（6个）：长沙、邵阳、湘乡、衡阳、湘潭、常德。
一等乙级县（20个）：益阳、浏阳、新化、澧县、安化、岳阳、衡山、零陵、汉寿、沅陵、武冈、祁阳、醴陵、桃源、宁乡、湘阴、耒阳、攸县、平江、芷江。
二等甲级县（12个）：沅江、溆浦、桂阳、石门、茶陵、永顺、华容、南县、常宁、慈利、郴县、会同。
二等乙级县（14个）：宁远、永兴、绥宁、安乡、黔阳、宜章、辰溪、道县、临湘、新宁、临澧、东安、龙山、晃县。
三等甲级县（13个）：资兴、安仁、临武、大庸、永明、保靖、乾城、江华、汝城、桑植、凤凰、酃县、永绥。
三等乙级县（10个）：城步、新田、桂东、泸溪、古丈、蓝山、嘉禾、麻阳、靖县、通道。
1940年6月，湖南省政府召开了第117次常会，通过了《湖南省各县政府办事细则》、《湖南省各县乡镇自治实施方案》、《湖南省实施新县制各县乡镇公所组织规程》等方案，决定在湖南省分三期实施新县制。7月1日，湖南省政府决定首先在长沙、耒阳、宁乡、湘潭、武冈、衡阳、衡山、祁阳、安化、会同、零陵、常德、益阳、醴陵、澧县、沅陵、芷江、永顺、郴县、溆浦等21县实施。但推进缓慢，效果不佳。
根据《县各级组织纲要》的要求和湖南省厘定的各县等级，在机构设置上，湖南各县大多是设立5～8科，下面以衡阳县和永顺县在实施新县制前后的机构设置来加以说明。衡阳县于1929年3月，县长公署改称县政府，内设第一、第二两科和财政、教育、公安三局。每局设两课，教育局还附设有督学处、教育计划委员会、户款经理处。各局之外，还设有财政委员会、建设委员会、监狱协进委员会等。1937年按《县政府裁局改科暂行规程》，除教育局、公安局仍保留外，县政府设一、二、三科，分掌民政、行政、建设等事项。1940年7月衡阳县作为湖南省第一期实施新县制的21个县之一，划为一等甲级县，依照新制除将公安局改为警察局外，下设民政、财政、教育、建设、军事、粮政、社会、地政共8科以及秘书、会计、合作、统计4室，另设指导员若干名，督察各乡镇保甲执行其职责。1942年县政府职员达136人。1943年撤销社会、粮政、地政等科，统计室并入秘书室，军事科改为兵役科，机构人员达142人。（1）
永顺县在1929年8月设财政、教育、公安三局和两科。县政府设县长1人，内设秘书1人，一、二科各设科长1人，科员4人，书记员6人，事务员5人。永顺也是湖南省第一期实施新县制的二等甲级县。新县制推行后，县政府将财政、教育二局改科，公安局撤销，增设民政、建设、地政、社会5科和秘书、会计、警佐3室，每科设科长1人，室设主任1人，县政府机构人员为57人。
同时，在各个县政府还设置了技术辅导团，包括教育、农林、工矿、卫生等方面的辅导员，深入农村，筹划并辅导乡镇保甲，办理各种生产事业。此外还设置政训员、军训人员、妇女训练员等，负责各方面的训练，“使乡村得以接受科学与近代政治精神之洗礼”。
国民政府实施新县制的另一个主要内容之一，就是提高县长的权力，充实县政府组织，使县一级成为省、县、乡（镇）三级地方政权中的中坚一级，能有效地把上级政策贯彻到乡村中去，这是国民政府加强对农村渗透的一个主要政治措施之一。县长拥有行政、立法、司法三方面的权力。所谓行政权，就是县长拥有县内公安、财政、建设、民政、教育等职权，对县内机构及工作人员有监督权；所谓立法权，就是县长对县政会议及县参议会有提交议案之权、复议权等；在司法方面，兼管司法事务甚至军法事务。至抗战时期，尤其是新县制实施后，各县县长的事务更多，有的县长兼职在10种以上，如兼任司法处检察职务及行政事务（各县法院成立后即不兼此职），监所协进委员会委员长、军法官、国民兵团团长、防护总团团长、县航空建设支会会长、县动员委员会主任委员、新生活运动促进会主任干事、后方勤务部之总代办所所长、优待出征抗敌军人家属委员会主任委员等。县长的权力是加大了，但职责多得让县长忙不过来，县长一职也就成了人们发泄不满的对象。
（四）基层政权
1928年9月，国民政府的《县组织法》规定县以下机构为区——村（里）——闾——邻等4级。区设区公所，设区长1人，村或里各设村公所或里公所，设村长或里长1人，闾设闾长1人，邻设邻长1人。1929年6月，国民政府公布重订的《县组织法》，改村为乡，改里为镇。1934年，国民党中央政治会议通过了《改进地方自治原则》，规定县地方制度采用县、乡（镇）两级制，区可在特殊地方设置，但已是县的派出机构。这样原来的县——区——乡（镇）——闾——邻就改成了县、乡（镇）两级制。不久，内政部又宣布两级制的改革不一定急于执行。事实上，湖南省在战前就一直存在着区一级。但这毕竟是中国基层地方政权的一项重大变革。后来在推行地方自治中，把保甲融入地方自治当中，保甲取代了闾、邻，成为乡镇以下机构。
1939年9月，国民政府公布的《县各级组织纲要》规定：“县以下为乡（镇），乡（镇）内之编制为保甲；县之面积过大或有特殊情形者，分设区署；凡教育、警察、卫生、合作、征税等区域，应与县、区、乡（镇）、保之区域划一，乡（镇）为法人。”并规定：区为县政府的辅助机关，代表县政府督导各乡镇办理地方事务，区署设区长1人，指导员3人分掌民政、财政、教育与建设事项。区一般以15～30乡（镇）为原则。张治中主政湖南时，将湖南省内区公所一级废除了，区公所的权力由县和乡镇两级分担，县与乡镇两级组织简单灵活些了。1941年8月，为了推进新县制之实施，国民政府公布了《乡镇组织暂行条例》，规定乡镇设乡（镇）公所，置乡（镇）长1人，副乡（镇）1～2人；乡（镇）长兼任中心小学校长及乡（镇）国民兵队队长，但在经济文化发达的地区，乡（镇）长不得兼任乡（镇）中心小学校长。乡（镇）设公所，置民政、警卫、经济、文化4股，即实行“政、军、警、经”一体化，但湖南各县也将乡划分等级，依等级来设置机构。乡（镇）内的编制是保甲，每乡（镇）以10保为原则，限6～15保之间；每保由10甲构成，限在6～15甲之间；每甲10户，也限制在6～15户之间。保设保办公处，设保长1人，副保长1人，下设民政、警卫、经济、文化干事各1人，甲设甲长。这样将以前各地名称与权责不一的基层组织统一起来，使保甲成为“全国一致”的新县制下的基层组织。
下面以衡阳县为例，1933年，县下设立区公所，设区长1人，指导员2～5人，同时设立区监察委员会，由5～7人组成。区以下设乡（镇）公所，下设民政、经济、文化、警卫4股，各股设干事1人。当时全县共设9个区、36个乡镇、695保，1936年全县又划为9区、71乡、9镇、1999保、20，332甲。1938年，撤销区署，乡（镇）便成了县一级的基层政权。在新县制推行时，各乡（镇）公所均设乡（镇）长1人，副乡（镇）长1～2人，事务员1人。乡（镇）也划分为甲乙丙三等，除警卫股主任由当地警官或国民兵队队副兼任外，其甲、乙等乡（镇）设专任民政股、经济股、文化股主任各1人，民政、户籍、经济、警卫干事4～6人（乙等乡镇设干事3～5人），丙等乡（镇）设专任民政兼经济股主任1人，文化股主任由中心学校校长兼任，民政、户籍、经济干事3～4人。乡（镇）下设保，设保长1人，保队副1人，干事2～4人。保以下设甲，甲一般按自然村设置，甲长多由保长指派。保甲组织内实行“人必归户，户必归甲，甲必归保，保必归联保或乡镇”的制度，甲内实行“联保连坐制”。保甲组织的主要任务为4项，即管（管理户口、治安）、教（宣传教育）、养（摊派捐税）、卫（训练民团）。1942年1月，衡阳市成立后，衡阳县面积缩小了一些。这时县下设48个乡镇，871保，12，291甲。
从上述湖南省各级地方政府机构的设置，可以看出战时湖南政治走向的一些特点。首先，从政治机构设置和发展脉络来看，新县制实施后，湖南地方行政已基本上完成了由上层向县政权和乡镇基层政权的权力下移和延伸，现代式的地方行政制度正在不断完善。在晚清高度的中央集权下，省府的权力是有限的，对乡村的控制相当薄弱。从20世纪开始，随着中国现代化的初步发展，要求社会对政治资源进行重新控制和调配，于是出现了行政权力逐渐向下延伸的态势。1939年新县制实施以后，湖南最终完成了行政权力向县、乡（镇）转移，确立了省、县、乡（镇）三级制，此后成为定制。县长成为集行政、立法、司法和军事的权力中心，乡镇长成为最基层的政治、军事、教育的“三位一体”。这说明，国民党在训政时期尤其是抗战时期大力向农村渗透，不仅仅是把它作为同共产党争夺农村和农民的一种手段，而且也是现代政治发展的一种趋势。其次，湖南地方政权的功能与现代政治的主要内容是基本相符的。从县政府机构的设置来看，县有“县政会议”和“县行政会议”，还有县民意机关——县参议会。县政府下设民政、财政、教育、建设、军事、警察局等科局室，这些都是与人们生活息息相关的机构。乡设乡公所和乡务会议，“其任务在于行政控制（健全机构、编查户口）、经济调控（整理财政、规定地价、实行造产、开辟交通）、文化改造（设立学校）、社会改良（推行合作）、政治控制（办理警卫、选举、罢免、创制、复决之四权训练）、倡导新型国民精神（推进卫生、实行救恤），这些任务与现代性的主要内容是一致的”。湖南省第一个省辖市——长沙市在战时的机构变迁也能反映这一点。长沙市在成立时，人口不多，机构也比较简单。抗战开始后，由于大量的政府机关、学校、文化机关、工厂等大量内迁长沙，促进了长沙市的管理向现代城市管理迈进。如在机构设置中，有掌管社会养老、救济、公共卫生和消防等机构，注意城市面貌和公共设施的建设与管理，如有专门机构掌管修道路、桥梁、码头、沟渠、堤岸、公共房屋、公园、公共厕所、公墓、机场、河道等。再次，地方政权中军权的膨胀。民国以来，内有军阀割据与混战，外有帝国主义入侵我国边疆地区的战争。为了整合社会，从中央到地方都是由军人掌权，湖南也是如此。抗战时期，湖南地处抗日前哨，是中日两国军队拉锯的主要场所。因此，在湖南各级地方机构中，各级地方长官都掌握军权，如薛岳为第九战区司令长官，并担任湖南省主席，各行政督察专员兼区保安司令，县长和乡镇长都掌管武装力量。在保甲中还实行封建落后的“联保连坐”制度。这一方面是由于战争这一特殊形势造成的，另一方面也造成了权力过分集中于各级行政长官手中，出现了地方政权军事化的趋向，从而也导致了社会军事化。这是国民党以军权支配政权的体制在地方各级的延伸。
三、双轨制在地方层面的运作
（一）抗战前十年党政关系在湖南的运作
现代政治与传统政治的一个重要区别在于政党的出现和发展。从18世纪英国议会中出现政党以来，世界上绝大多数国家的政治都是在各种各样政党直接或间接指导下展开的。中国的政党政治产生于1905年的中国同盟会。从政党理论来看，中国的政党属于次生型模式的政党（即是由于殖民主义的侵略，受到外界政治因素的刺激，仿效外界的斗争方式组织而成的）。中华民国成立后，人们认为西方民主共和的议会制、多党制、内阁制时代来临了，纷纷集会结社，组织政党。一时间，中国政治舞台上出现了数百个政党，并不断地进行分化与组合。1927年4月，南京国民政府建立后，国民党成为执政党，形成了党务组织系统和行政组织系统齐头并进的双轨制。中央党部下设立省党部、县（市）党部、区党部和区分部，分别与省、县、区、乡（镇）行政组织机构相对应。这是中国政治制度史上的一次重大变革，即由单轨制向双轨制的转变。
