【本章学习要点】
公共管理视野中的法治和德治
依法治国与以德治国相结合的治国方略
依法治国与依法行政的关系
建设法治政府的现实基础和实际进程
官德修养对公民道德建设的示范和影响
荣辱观教育与社会公德建设
2001年，江泽民同志在全国宣传部长会议上的讲话中强调，我们在建设有中国特色社会主义、发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。坚持依法治国和以德治国相结合的治国方略，是以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体在深刻总结古今中外一切治国经验基础上得出的科学结论，是对我党“两手抓、两手都要硬”战略思想的运用和发展，是对建设有中国特色社会主义规律性认识的升华，是对马克思主义国家学说的丰富和发展。
正确理解和全面贯彻这个治国方略，对于贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、实现社会主义现代化目标、构建社会主义和谐社会、实现中华民族的长治久安、长远发展和伟大复兴，都具有重大而深远的意义。但在具体的社会治理过程中如何有效地实现这种结合，将这一治国方略落到实处，仍然是有待认真研究和探讨的重要课题。
公共管理视野中的法治与德治
法治与德治是两种不同的治国方式。在中国，它们各有自己的思想渊源及发展历史。今天，我们提出依法治国与以德治国相结合，既是对历史遗产的继承，又是在新形势下对人类政治文化的进一步发展。为了更好地实施这种治国方略，探讨分析它们的渊源及发展历史是非常必要的，而且还需要把它们纳入到公共管理的视野中来认识。
一、公共管理视野中的法治
法治，从思想渊源上看，起源于古希腊、古罗马经基督教所形成的自然法传统。所谓自然法即“源于我们生命的本质”的东西。在古代，自然法之超验的法律价值通常附着于神和自然正义的信仰之中；而在现代，它则更多地体现在人权、自由、平等、正义等普适性价值中。根据自然法传统这些超验的法律价值是高层次的法律；而人间或世俗国家制定的实在法是低层次的法律，它只有符合高层次的法律价值才是合法的和有效的。同时，既然实在法是对自然法的发现和认识，而必须符合自然法的要求，那么，所有的人特别是实在法的制定者和执行者都必须在法律之下，都必须接受法律的统治。“从这个逻辑中，就派生出了今天我们有关法治的两个基本观念：法治的价值目标是保障和发展’源于我们生命本质，的权利；法治不仅是以法律来约束人民，更是以法律来限制公共权力。”
如果从公共管理的视野去讲法治，就必须包含这么两层意思：
首先就是要强调法律的合法性和合理性，即我们制定出的法必须是良法，也就是要符合“源于我们生命本质的东西”，保护我们与生俱来的一些权力。
其次，要强调对政府权力的规范和约束。所谓的法治就是要依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，使这种制度和法律不因国家领导人的看法和注意力的改变而改变；就是要大力推进政府工作法制化，依法行政，从严治政。同时健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的监督，使廉政建设法制化。当然，要做到这些，必须深入持久地开展社会主义法制教育，大力增强广大干部群众的法律意识和法制观念，特别是提高各级领导干部的法制观念和依法办事能力，坚决破除重权轻法、以权压法的旧思想；在公民中普及法律常识，使广大人民群众懂得自己的权利和义务，懂得与自己工作和生活有关的法律，提高人们遵纪守法的自觉性，使法制观念深入人心。
二、公共管理视野中的德治
德治，从历史上看，主要是一个中国特定语境的问题，是中国传统政治文明的一个基本特征。在思想渊源上，它主要来源于由孔子创立、由孟子进一步完善的儒家学说。在治理国家的问题上，儒家主张以德为主、德刑相辅的治国方略。所谓“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。就是说，统治者如果依靠政令和法律等外在的约束方式去治理国家，虽然老百姓由于害怕不敢去犯罪，但他们没有廉耻之心；如果以道德和礼教来治理国家，老百姓不但会生廉耻之心，而且会心悦诚服地服从统治。所以，孔子得出结论：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”就是说统治者如果将德作为治理国家的基本理念和原则，人间的秩序就会像天上的星体那样有序而和谐了。后来，孟子进一步发展，提出了“仁政”的思想。孟子继承并发挥了孔子的“德主刑辅”思想，突出强调实施德政的重要性，认为只有实行德治，重礼义教化，方能统一天下。
既“隆礼”又重法的苟子，主张先礼后法，先教后刑。董仲舒用阴阳学说阐释“德主刑辅”思想，提出“天道之大者在阴阳。阳为德，阴为刑；刑主杀而德主生。”因此，要“大德而小刑”。至此，“德主刑辅”成为封建社会的正统的指导思想。到汉宣帝宣称的“汉家自有制度，本以霸王道杂之”，则表明“德（王道）主刑（霸道）辅”的思想已转化为统治者的治国方略。
中国传统的德治思想是与人治结合在一起的，强调道德教化在国家治理中的基础地位，特别是强调官吏“修身”、“正己”所产生的影响力在国家治理中的意义。应该说这种德治是有它的合理性的，中国政治文明延续了几千年，正是依靠德治这种建立在人本主义基础之上的治理方式在起作用。
今天，我们在公共视野中讲德治，与传统的德治有很大的区别，一是德治是与法治结合在一起的，不是单纯讲德治，是作为法治的基础而言，我们要建设法治国家，法治离不开德治，是在法治的基础上强调德治；二是今天德的内容也发生了根本性的变化。过去德的内容是封建社会的纲常名教，今天德的内容是社会主义、共产主义的道德。所以，我们要大力宣传社会主义、共产主义的道德，使之在社会上蔚然成风，成为人们遵守法律的道德基础；同时大力提倡公务员的道德修养，特别是要求各级领导干部要率先垂范，不仅要依法管理国家事务、依法行政，而且要以德管理国家事务、以德行政，把自觉遵守法律、自觉践行社会主义、共产主义的道德纳入到工作中，成为履行公职的基础，进而成为老百姓学习、看齐的目标。社会主义、共产主义道德能否在社会上蔚然成风，人们对法律的遵守能否从他律变为自律，关键取决于公务员的道德修养及其对法律的遵守。
三、法治与德治的互补整合：现代国家治理的现实逻辑
法治与德治作为两种不同的社会治理方式，在理论上有其不同的出发点。
法治是建立在人性恶的理论假设上。柏拉图和亚里士多德以及后来的所有法治论者几乎都是基于对人性的消极看法而主张法治的。柏拉图明确地说：“人类的本性将永远倾向于贪婪和自私、逃避痛苦、追求快乐而无任何理性，人们会先考虑这些，然后才考虑到公正和道德。这样，人的心灵是一片黑暗，他们的所作所为，最后使得他们本人和整个国家充满了罪行。”正因为人性中存在着不完善的一面，所以要用外在的约束来限制人性，诱导它向善的一面发展。
特别对掌握政治权力的人来说，由于权力本身存在着腐蚀善良人性的作用，使得他们人性中那不完善的部分就更容易受到诱惑。因此，必须依靠法这种外在的东西规范政府的权力，防止组成政府的那些人与生俱来的人性缺陷。“法治就是人民要求政府或其官吏守法。
就历史而言，这就是法治。而所谓法治史，就是人民争取官吏守法的奋斗史，也就是民治战胜专制的历史。”
德治是建立在人性善的理论假设上。孔子虽然没有明确说明人性的善恶，但从他主张德治可以看出他是倾向于人性善的，而孟子则明确提出了人性善的观点。孟子认为人生而具有“四心”，即侧隐之心、羞恶之心、恭敬之心和是非之心，而这“四心”就如同人的四体一样，是“我固有之，非外铄我也。”人在社会上只要将这“四心”保存下来并发扬光大，就可以成为一个道德高尚的人。正因为人人都有一颗与生俱来的善良的心，只要人们都本着这颗善良之心去做事，就无需外在的东西再去约束。而掌握政治权力的统治者，他们本身也有一颗善良之心，只要他们能本着这颗善良之心去行使权力，就没有什么可担心的。所以，人在社会上只要能保存本心，并把它不断地发扬光大就行了，无需外在的进一步约束。
由此可以看出，由于对人性的看法不同，在社会治理上法治与德治形成了不同的主张。法治出于对人性的消极看法，在社会治理上其主要途径和目的是防恶、惩恶；而德治出于对人性的积极看法，其社会治理的主要途径和目的在于劝善。这两种不同的治理路径和方法，可以说触及了人性的全面，亦即，无论人性本恶，还是本善，法治与德治都已经管到了，而人性，我们知道，本身是无所谓善恶的，完全取决于后天的教育培养。正因为如此，许多学者主张最好的治理方式是二者的结合。因为“就现代社会的要求而言，实行法治似乎是不可避免的，但制度总归是有缺陷的，缺陷的制度应当通过道德来弥补；然而，道德自律在国家治理中又通常是靠不住的，靠不住的德治又需通过制度的途径获得补救”，在此情况下，人们的选择只能是“既不能否定客观制度，也不能否定主观道德，而是要求客观制度与主观道德间的恰当张力，要求二者间的统一”。
考察古今中外历史，可以看出，事实上法治与德治在社会治理上一直以来就是一种相辅相成的关系。
首先，从法律、道德所涉及的内容上看，它们是相互吸收、相互借鉴的。一方面，道德规范是法律规范的重要来源。道德是与文明社会共始终的，自从有了人类文明，就有了道德。而法律是社会发展到一定阶段的产物。随着社会的发展，许多道德由于契合了统治阶级的需要而被吸收转化为法律规范。翻看人类法制史，已确凿无疑地给我们证明了这一点，历来的统治者在立法时，总是努力地把一个社会中最基本、最重要的道德规范挑选出来，通过立法程序上升为法律。统治阶级的道德不仅是立法的基本原则，也是法律规范的主要来源。从某种意义上说，法律就是一种具有强制性的道德。过去的立法是如此，今天的立法也是如此。我国的宪法、刑法、民法。治安管理法等就对社会公德的主要内容作了吸收，例如，围绕孝敬老人这一美德，我国《治安管理处罚法》、《婚姻法》、《继承法》、《刑法》从财产、人身等不同方面作了保障性规定；教师法、会计法、法官法、检察官法、人民警察法等职业方面的法律也对职业道德的主要内容作了吸收，婚姻法、继承法、老年人权益保障法等婚姻家庭方面的立法，对家庭美德的主要内容作了吸收。
另一方面，法律意识也是道德的重要组成部分。我国思想道德建设的主要目标之一是提高公民的素质，当前我国公民素质的主要内容即是“思想道德修养”、“科学教育水平”和“民主法制观念”。当通过宣传教育，法律由外在的规范成为公民自觉自愿遵行的规则，这时的法律规范对公民来说便成为一种道德规范。
其次，从法律和道德的功能上看，它们是相辅相成、相互补充、相互支撑的。法律的特点是强制和他律，其实施主要依靠国家强制力；道德的特点是教育和自律，其实施主要依靠社会舆论、习惯、良心等非强制性的力量。法律通过运用强制手段着力从外在约束人的行为，道德通过运用教育的手段着力从内在约束人的动机。法律着重要求的是人的外部行为的合法性，而不管单纯的思想、动机问题。而道德所要求的不仅仅是人的外部行为，它还要求人们行为动机的高尚、善良。对人们行为的“内在”影响，是道德发挥作用的特殊机制。
动机与行为，教育与强制，是道德和法律的不同功能，但又相辅相成、相互补充，共同促进民族素质的提高和社会文明的进步。一个民族素质的提高，单靠国家推动和单靠社会力量推动都是不够的，只有两者形成合力，共同推动，才最为有效。
再次，从法律和道德的调整范围上看，它们是既有分工，又有协作，而且在一定程度上相互转化，法律调整的一些社会关系，如国家机关的某种职权划分、工作程序、技术规定等，道德是不去调整的。
而道德调整的一些社会关系，如爱情关系、友谊关系等，法律是不去调整的。但法律与道德调整的范围又不是固定不变的。有些问题原来属于法律调整的领域，根据新的情况，法律可能不再过问而交由道德调整；而有些原来由道德调整的问题，由于新的需要，则可能进入法律调整的领域。
正因为如此，所以说现代国家治理的逻辑应是法治与德治的结合。法律和道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们相互联系、相互补充。法治以其权威性和强制性手段规范社会成员的行为，德治以其感召力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德是法律的基础，法律是道德的保障。只讲道德不讲法律，道德就没有约束力，就会变成苍白无力的说教；只讲法律不讲道德，法律就失去民众的诚服，导致野蛮粗暴的管理。
目前，我们正在建设社会主义市场经济，市场经济不仅是法制经济，而且也是一种信用经济，诚实信用是市场经济活动的道德标准。
在现代市场经济条件下，诚实信用已成为一切市场主体所应遵循的基本原则，它要求市场主体符合于诚实的道德标准，在不损害其他竞争者，不损害社会公益和市场道德秩序的前提下，去追求自己的利益。由于市场经济既是法制经济，又是德治经济，所以，依法治国与以德治国相结合，是建设社会主义市场经济的必然要求，也是现代国家治理的必然逻辑。
当然，今天我们讲依法治国与以德治国虽然借鉴了中外历史经验，但在本质和内容上是根本不同的。一是性质的不同。社会主义国家的道德与法律是由多数人的道德与法律居支配地位，而非少数人的道德与法律居支配地位的，我们实行依法治国和以德治国，根本目的是为了保证人民群众真正成为国家的主人。二是内容的不同。
依法治国，就是党领导的国家权力机关、行政机关、司法机关和其他社会组织，要按照体现人民意志和利益的法律和制度来治理国家。
