上述公共管理理念的四种核心要素：公共、合作、民主、法治，其实是不可分割的一个整体。它们互相兼容、相辅相成、相得益彰，共同支撑着公共管理的精神殿堂；这是我们迈进公共管理学的大门，进而登堂人室的基本指南。
二、从公共行政到公共管理
（一）公共行政学在西方的演变
公共管理学是在公共行政学基础上发展起来的，因此，把以威尔逊《行政学研究>为标志的公共行政时期，可视为“前公共管理时期”。
这样，按历史分期法，我们倾向于把公共管理学科的发展分为公共行政时期和公共管理时期；然后在公共行政时期又分出“传统公共行政”和“新公共行政”两阶段。下面着重介绍两个时期学科的历史特点及其理论渊源。
1.公共行政时期
（1）传统公共行政阶段（1887～1960年）以1887年美国行政学家伍德诺·威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，作为独立学科的行政学正式建立。之所以要在行政学之前加上“公共”二字，是因为公共性是公共行政区别于私人行政（即私营部门行政管理）的根本标志；之所以要用“传统”二字来限定，是因为指导这一时期公共行政学的核心理论是以“政治行政二分论”为基础的“传统官僚制理论”。在威尔逊看来，政治是“意志”而行政是“行动”，行政的工具性是它可以独立于政治进行自由比较的重要依据。其后，古德诺在《政治与行政》一书更明确地提出，政治是国家意志的表达，会涉及党派活动；行政是国家意志的执行，完全可以中立，两者应在协调的前提下分开。正是在政治行政二分论的理论基础上，公共行政学才得以从政治学中分离出来，成为独立的学科；才有英美等国文官制度的改革以及韦伯科层官僚制理论的畅行。因此，可以说，二分法思想是传统公共行政学的理论基石。
传统公共行政时期以管理主义为理论取向，经历了一个由科学管理到行为主义（人性化管理）的发展过程，从理论渊源上看，主要受到以下两个理论学派的较大影响：
一是古典学派理论。这一理论出现在20世纪初的科学管理阶段，代表理论有泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论。古典学派的管理理论通过对时间、动作与效能的研究，开创了一个追求效率的时代。但把人看作是经济性动物和效率机器，管理者以赶驴子的方法激励人，属于非人性化管理。
二是行为学派理论。这一理论出现在20世纪30～60年代的行为科学阶段。代表理论有：梅奥的人际关系理论，马斯洛的需要层次理论，麦格雷戈的人事激励理论等。行为学派理论强调人的主观能动性，提倡尊重人理解人，颇有点人本意识。开了“组织行为学”和“管理心理学”的先河。
传统公共行政的指导理论是韦伯的官僚制理论。该理论特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；反映了西方国家官僚行为由人格化向法制化转变、公共职位由政党分肥制向常任文官制转变、行政管理由一般化向专业化发展的客观进程。
（2）新公共行政阶段（1960～1980年）这个阶段的突出特点是，官僚制理论受批评，公共政策研究受重视；开始质疑并抛弃政治与行政二分论思想，更多地关心社会公平与价值问题。新公共行政“新”在把公平与效率统一起来考虑，将道德观念、行政伦理引入行政过程分析，并开始运用公共选择理论来反思官僚制理论的弊端。是从管理取向到政治取向的过渡时期。
从理论渊源上看，新公共行政学较明显地受到以下两个理论学派的影响：
一是系统学派理论。又称社会系统学派或平衡学派。这一学派以现代管理理论的奠基者美国人巴纳德（1886～1961）的系统组织理论为代表，又受到西蒙的决策行为理论、里格斯的行政生态理论、菲德勒的权变领导理论、德鲁克的目标管理理论的影响，形成管理学领域的组织管理流派。
二是新管理主义理论。新管理主义是相对于旧管理主义来说的。是信息革命和后工业社会的产物。如果说，上述几种学派的理论可以统称管理主义的话，那么，适应知识经济、信息化、全球化需要的各种新型管理理论可统称为新管理主义。新管理主义是新公共行政学最主要的理论支撑。简要地说，新管理主义与旧管理主义的基本区别在于：旧管理主义倚重制度框架和组织形态的规制，新管理主义强调管理者的智慧和创造，着眼于对旧制度和组织的革新改造；旧管理主义注重效率的提高，新管理主义主张兼顾效率与公平，在公平基础上实现效率；旧管理主义注重过程控制，新管理主义注重结果评估；旧管理主义“亲权力”，主张政府主导的“管理”，新管理主义“亲市场”，主张市场导向的“治理”。
2.公共管理时期（1980年至今）
公共管理时期的到来，是以20世纪80年代兴起于西方发达国家，而后席卷全球的新公共管理运动为标志的。与公共行政时期相比，公共管理时期有两个较显著的时代特征：一个特征是更加强调和重视政府管理与外部环境的联系。另一个特征是对公平与效率关系的把握更加理性。既与传统公共行政时期的“效率至上”论不同，也与新公共行政时期的公平价值观有别，着眼于“实现公平前提下的效率改进”。
以新公共管理为价值取向的各国政府改革运动催生了公共管理学的普遍建立和发展。公共管理学的一个突出特点是以经济学的视角和观点研究公共问题。其理论渊源主要是公共选择理论、代理理论、交易费用理论以及基于政府失败的治理理论。
公共选择理论是兴起于20世纪40年代的一种学术思潮，但直到80年代才引起广泛重视，成为许多国家政府改革的指导性理论。
以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派用经济学的方法和假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。该学派的主要观点是：（1）公共选择是由投票表决一致同意的方法决定政策选择的一个过程，但实际上大多数的公共选择是采取多数同意的原则。（2）公共部门的决策机制是政治家决定公共产品的提供，但政治家关心的是如何赢得选举，从而使公共选择出现非效率和不公平的结果，导致政府失灵。（3）政府失灵有两个方面：一是行政与立法勾结，形成利益集团；二是政治竞选导致官员的短期行为。（4）权力扩张导致寻租和行贿受贿，政府是寻租的根源。
委托一代理理论和交易费用理论是新制度经济学的主要经济理论，对公共管理学的形成也有巨大影响。代理理论又称合同理论或契约理论，其核心是委托方对代理方的制约；而委托一代理关系的普遍存在及其制约性，正是公共管理试图在政府之外选择代理人的理论根据。交易费用理论又称交易成本理论，由科斯于1937年提出。
该理论认为市场交易是有成本的，即“运用市场机制的费用”。认为企业的组织协调比市场价格协调更有效，可以节约交易费用。该理论对公共管理模式利用市场机制承包公共服务项目提供了思路。
政府失败论与重塑政府理论都是公共选择学派的主要论题，二者之间是因果关系。政府失败论者认为，在市场失灵的领域由政府替代同样会出现负效应；在代议制民主条件下，个人对公共产品的需求，政府同样不能完全满足。就公共问题的解决来说，市场失灵是早有的结论；但机构膨胀、部门利益和权力寻租活动也导致政府失败。
既然存在政府失败现象，就要从制度上弥补缺陷，重塑政府；同时要在政府和非政府组织之间进行优化选择。这一思想对公共管理学的发展无疑提供了重要的理论启示。
（二）新公共管理运动的兴起
公共管理学作为对公共行政学派的理论超越，是新公共管理运动的产物。“新公共管理运动”一般是指20世纪80年代以来兴起于英美等西方工业化国家的关于政府改革和社会治道变革的实践模式。按照波兹曼（B.Bozeman）的“两途径说”，新公共管理运动主要是体现企业管理途径（B途径）的管理理念。其核心思想是：把私人部门的管理机制和手段引入公共部门，通过转换机制，建立取代官僚制模式的新的公共管理模式。由于新公共管理运动是从欧美经济与合作组织的主要工业化国家发端的，因此，下面重点介绍和分析一下这些国家的改革实践。
1.主要工业化国家的公共管理改革实践
（1）英国的非国有化改革。在席卷全球的以新公共管理为旗帜的政府改革运动中，首开先河的是英国。1979年，有“铁娘子”之称的保守党领袖撒切尔夫人上台执政后，在新自由主义思潮的影响下，主张新右派的政治理念，掀起了一场以非国有化（私有化）为取向的公共管理改革。所谓非国有化改革，就是针对国有化的弊端而采取的私有化改革。由于影响很大，被称为“撒切尔主义”或“撒切尔新政”。英国的政府改革有以下突出特点：一是持续的渐进型改革。从1979年保守党的撒切尔上台，中经梅杰政府，到1997年工党的布莱尔执政，20年中，政府改革持续不断。二是私有化改革。撒切尔时期就有包括石油、钢铁、电讯、航空等行业在内的40多家大型国有企业“化公为私”。三是效率论改革。为了降低行政成本，提高服务效率，撒切尔上台伊始，就任命了效率顾问，成立了效率小组，负责改革的效率评估。四是决策执行分开，实行执行局制度。提高了效率，减少了腐败。
（2）美国的新治理和重塑运动。在这场世界性的公共管理改革中，推波助澜者是美国。无论在改革规模上还是制度创新上，美国都走在前面。所谓“新治理”，所谓“重塑政府”，主要体现在理念更新和制度创新上。一是公私合作的联盟治理。认为社会公共事务不能由政府独家治理、必须与非政府组织及私营部门合作治理。
因此，改革实践中始终鼓励民间组织和企业参与部分公共物品和服务的供给。二是公共服务市场化。用者付费制度、凭单服务制度、承包租赁制度等，都是公共服务市场化的制度安排。三是服务绩效评估。既评估效率也评估质量，从重视过程到重视结果。四是提倡企业化政府。将私营部门的管理机制引入公共部门，用企业家精神改造政府部门，把公众看作政府的顾客，使政府职能市场化。
（3）新西兰模式。作为英联邦国家，澳大利亚和新西兰的改革，基本上是仿效英国的新右派改革路线。而且改革几乎同时于20世纪80年代起步。这两个国家虽然体制上一为联邦制、一为单一制，但政府改革的取向基本一致。其中新西兰的改革最为成功，引起国际社会的广泛关注，被视为改革的典范，誉为“新西兰模式”。
新西兰模式的基本特点是：其一，改革有理论指导，主要是公共选择理论和新制度经济学理论。其二，改革的推动者是财政部，因为改革是从解决财政压力开始的。其三，改革是自上而下推进的。其四，企业改革的重点是公司化和私有化（公共资产向私人部门转移）。
政府改革的重点是决策（政策部门）和执行（服务提供部门）分开，职能和责任统一。
（4）欧洲大陆其他国家的改革。德国、法国、荷兰、瑞典和意大利等欧洲大陆国家的改革，虽然千差万别，各具特色，但都带有明显的管理主义色彩和新公共管理取向。其中对于社会福利制度的改革是一个颇受关注的方面；而顾客取向、绩效取向、私有化取向、分权化取向、公私伙伴关系取向等，是这些国家改革的共同取向。
2.西方国家政府改革的共同特点、基本思路及其存在的问题
当代西方公共部门管理改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。
由于各国的实际情况不同，改革的具体时间、步骤、途径等都不一样，但有很多共同点。譬如，从改革的动因看，主要是为了缓解国家的财政压力问题；从改革的方向看，基本是沿着公共服务市场化和社会化以及公共管理民主化的方向发展；从改革措施上看，大多数都实行决策与执行职能分开，同时加强执行机构；从改革目标看，都强调建设服务型政府和责任政府。尤其是在改革的基本原则、基本内容以及基本趋势上，都表现出惊人的一致性。
在改革原则上，各国都坚持政府职能的市场化（将市场竞争机制引入公共部门），政府行为的法制化（政府的行为以法为据，明确政府应当作为和不当作为的领域），政府决策的民主化（政务的公开化、透明度和公众参与程度），管理主体的多元化（政府、社区、非政府公共组织、自愿者组织和公民个人）取向。
在改革内容上，各国都侧重于转变政府职能，将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会和市场；改革公共产品的供给，把部分公共服务的职能通过私有化、承包、出租、委托等形式交给私营组织来履行；改良公务员系统，裁减公务员的数量、改革录用和解聘制度、建立个性化的绩效工资制度、扩大低层公务员的权力；中央与地方分权，增强地方政府的积极性和责任心；调整行政架构，界定决策机构和执行机构的职能，赋予执行机构更大的权力；转变政府在公共服务中的角色，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。
在改革总趋势上，各国都强调政府的合法性、透明性和责任性；加强政府的回应性、法制性和有效性；建立程序化的公共管理模式；努力推行竞争性的公共服务机制；运用现代信息技术使政府绩效最大化。改革的基本思路是：部分政府管理职能逐步向社会让渡；将一些有效的市场机制和成功的企业管理手段逐步引入政府部门。
新公共管理改革中存在的问题主要在两个方面：一是“公共性”与“管理主义”的两难选择。公共管理是“公共”与“管理”的有机结合，“公共性”是它的基本价值理性，而“管理主义”是它的基本工具理性；公共管理就是价值理性和工具理性的辩证统一。但由于新公共管理运动明显的管理主义色彩，在实际运作中往往偏重工具理性而淡化价值理性，出现顾此失彼、厚此薄彼现象，很难将二者统一起来。
二是“市场失灵”与“市场基本教义”（MarketFundamentalism）的矛盾。由于新公共管理是以市场为导向的、以企业管理途径（B途径）的管理理念为取向的新治理模式，所谓“没有政府的治理”其实是让市场扮演了一个重要的角色；而在一些领域内事实上存在的市场失灵现象决定了市场并不能担负起这样重要的角色。因此，新公共管理运动中的市场过度崇拜倾向同样是需要警惕的。
3.新公共管理运动对我国政府改革的借鉴意义
