公共管理视域
一个新学科的出现总是伴随着一场新的社会改革运动或实践活动而后生。公共管理学作为一个独立的新兴学科登上世纪之交的学术舞台，根源于20世纪80年代初发生的那场席卷全球的政府革命，即“新公共管理运动”的兴起。这场推动政府革命、管理革命和社会革命的“全球性革命”运动的持续发展，不但改变着传统的行政理念、管理理念，而且改变着既往的经济社会发展理念，并且最终引发了一场以全球化为背景的思想革命和理论创新过程；由此极大地拓展了人们的思维空间和理论视野，从根本上改变着人们的世界观、发展观和治理观。公共管理学的勃兴既是全球化背景下管理学和政府学理论创新的成果展示，又是全球化过程得以全面深入推进的重要思想动力。在导论中，我们试图对公共管理的基本问题、基本理念、基本理论、基本范畴、基本特征以及在中国发展的基本走向进行较为全面的梳理，即对公共管理的视域作一全景式勾勒。
一、公共问题与公共管理理念
在理论创新的角度，我们倾向于把公共管理首先看作是一种新的管理理念。这种新理念的最终确立不是概念演变或理论演绎的结果，而是有效解决公共问题的现实需求迫使人们在不断改革的公共治理实践活动中凝结累积的思想成果。
（一）公共事务与公共问题
自有国家以来，人类社会大体可划分为私人领域和公共领域两大领域，社会事务也相应可大体分为私人事务和公共事务两类事务。
一般来说，私人事务的理性目标是私人利益的最大化，而公共事务的理性目标是公众利益的最大化。在实行市场经济制度的社会里，私人事务主要是通过市场机制由当事人自主或合作解决；而公共事务则需要在公民协商同意的基础上由公共组织负责管理，并通过政治机制、社会机制和市场机制的合理运行和有效配合予以解决。人类社会的发展进步，意味着私人事务和公共事务都能得到相对有效的解决，同时也就意味着市场、社会和政治三种制度、三种机制的不断完善。虽然市场制度和政治制度分别是解决私人事务和公共事务的重要制度安排，然而，单纯的市场机制并不能有效解决所有的私人事务，单纯的政治机制也难以有效解决所有的公共事务。事实上，私人事务和公共事务的有效解决，都离不开社会机制的配合。和谐的社会运行机制是市场制度和政治制度得以充分发挥作用的基础性平台。这也正是在私域和公域之间存在社会第三域的现实逻辑根据。
由此可知，人类社会公共事务的有效解决，既有赖于一个民主的政治制度和法治的政府体制，又依托于健全成熟的市场与和谐发达的社会。
自古以来，社会公共事务的管理者都是政府。因为政府就是为有效处理和解决公共事务而被推举组建的社会公共组织。政府存在的第一个理由，就是因为社会公共事务由凌驾于社会之上的国家机器和政治权威来处理比通过市场机制和社会合作解决更有效率。因此，民主国家的人民乐意将自己的部分权利让渡出来，委托给政府，并以纳税的方式养活政府，以求实现公共事务的有效处理和公共问题的有效解决。历史上，各国的公共事务和公共问题，包括公共危机问题，事实上也都是由各国政府及其统率的国家机器来处理解决的。
许多国家还通过一定的制度安排，允许政府首脑根据具体情况，自主决策，统筹解决社会问题，无须事事征求委托人的意见；也就是说，作为代理人的政府一旦掌权，其决策行为并不以部分社会成员的意志为转移。因此，依靠政府处理公共事务、解决公共问题，逐渐成为人们的习惯认识和社会的共同期待。
然而，随着社会的发展进步和日益现代化，随着城市化、工业化、信息化、经济一体化和全球化时代的到来，随着市场化、民主化程度的不断加深，随着人口的迅猛增加、不断集中和社会交往的日益频繁，伴随着现代化而来的各种“现代病”和社会问题也与日俱增。环境污染、生态破坏、毒品泛滥、性病肆虐、恐怖不断、腐败蔓延等新的社会公共问题前所未有地困扰着人类，成为各国甚至人类的共同问题。人们开始意识到，传统的科层官僚制权力结构及其运行方式，传统的政府独家管理的行政体制，已经不能适应解决新的公共问题的需要；传统意义上的政府已经不是解决问题的办法，而成了问题本身。要有效地解决公共治理问题，必须转变治理理念，改革治理方式；而当务之急是改革作为公共治理主导者的政府自身。同时，培育和发展更多的社会治理主体，优化治理结构，充分发挥各社会治理主体的特殊治理功能和互补作用，使其在协同治理中各尽所能，共同承担解决社会公共问题的责任。
通常，我们把具有广泛影响、迫使社会必须认真对待的问题，称为社会公共问题。社会越发展，人们的生活需求越丰富，需要处理的公共事务就越多；公共事务越多，伴随而来的社会公共问题就越复杂多样。公共问题是分层次呈现的，有区域性的，有国家性的，有国际性的，有全球性的。不同层次的公共问题需要不同范围的主体来协商解决。无论哪个层次的社会问题，一旦具有公共性，就不能没有政府参与，同时又不能单纯依赖政府。现代公共问题的复杂性决定了它的有效解决必须通过政府公共组织和非政府公共组织的通力协作与责任分担。一些地区性和全球性的公共问题，单靠各国政府的努力也不能有效解决，必须同时依靠国际贸易组织与国际性的社会合作组织的配合协作方能找到解决的办法。换言之，现代公共问题的有效解决，不能再因循单靠政府行政管理的老路，而必须树立公共管理的理念，寻求在市场、社会和政府之间作出合理选择的新途径。
（二）公共选择理论与公共管理理念的确立
公共选择理论（publicchoicetheory）又被称之为公共选择经济学或政治的经济学（EconomicsofPolitics），其理论指向主要是对非市场决策的经济学研究，或者说是对政府决策过程的经济分析。作为介于经济学和政治学之间的交叉理论，公共选择学派运用经济学理论来分析政府如何依据政治程序来进行公共物品的决策；作为一种选择，公共选择是特指与个人选择相区别的集体选择，是人们通过某种制度安排集体决定公共物品供给的决策过程，是～个通过某种机制将个人偏好转换成经济行动的过程。
与企业的“利润最大化”相对比，公共选择强调政治家的“选票最大化”这个行为因素；与一般市场中的个人分散化决策不同，公共选择是一种资源配置的非市场集体决策形式。由于在现实中，大部分公共物品是由政府提供的，大部分公共选择是以政府的名义做出的，因而公共选择本质上是一个公共决策的政治过程。在这个层面上，公共选择的理论和理念与公共管理的理论和理念十分接近。由于政府职能转变在理念上就是变传统的行政管理为适应现代市场经济要求的公共管理，因此，在公共管理的视角上，引入公共选择的理论、手段和方法，进行管理职能的重构和管理制度的创新，无疑可成为政府职能转变的重要路径。
1.公共选择与公共管理要素的一致性
公共选择包括参与者、选择方式和选择标准三个关键要素，而公共管理同样具有这三个要素，而且它们在价值取向上具有一致性：其一是参与者的多元性。在民主的社会体制下，公共选择的参与者除了选民、议员和政府公务人员外，工商企业、同业工会、非营利组织等都可成为参与的主体；参与选择的主体可以是通过选举、任命或雇佣的方式参与，也可以是自愿参与。这与公共管理主体的多元化和参与方式的灵活性是一致的。其二是选择方式或决策方式的多样性。
选择即决策。公共选择要求人们按既定的规则程序和决策目标选用多样性的决策方式，如一致同意、多数决定、否决投票等不同方式。
公共选择理论一般把选择方式区分为直接民主制选择和代议民主制选择，根据选择类型决定具体的选择方式即投票方式。公共管理决策也是根据决策的重要程度、涉及范围的大小和决策的体制机制来选择不同的决策方式。其三是选择标准的对象化。所谓选择的标准，即做出这种选择而非那种选择的理由。譬如是基于效率的还是基于公平的考量，是公共政策改进还是社会政策改良的设计，是针对政府组织还是针对非政府组织的评估等等。选择标准的对象化是公共选择和公共管理都需明确的前提。
2.公共选择与公共管理理念的相容性
公共选择理论的前提是理性经济人假设。认为包括政府官员在内的所有人都是理性的自利主义者。经济人理性的理论预设，使得公共选择学派视整个社会为一个利益博弈的“泛市场”。在理念上，公共选择理论把政治舞台也理解为一个“政治市场”，把选民、官员和政治家视为政治市场中的利益博弈者，把选票视同为货币。认为在政治市场中，选民手中的选票相当于经济市场中消费者手中的货币；人们用选票在政治家那里购买了享受公共服务的权利；而政府官员则是被雇用的作为政策职业执行者的理性经济人。
公共选择理论影响的广泛性在于其理论的彻底性。彻底到把政治也回归到市场，将政治主体同市场主体等量齐观，认为政治家并不比企业家有更多的理性。公共选择理论认为：良好的规则和制度造就经济理性和政治理性，恶劣的规则和制度引致商业腐败和政治腐败；在利益博弈规则、集体选择规则，规则决定理性、制度培育道德这一点上，“政治市场”与“经济市场”并没有实质性的区别。
不容忽视的是，对公共选择理论的质疑和驳难也集中在其理论的“彻底性”上。因为公共选择理论“彻底”到抹杀了政府与市场的区别，模糊了公域和私域的界限。经济人理性预设对以“公共精神”相标榜的政治道德和公共伦理无疑是一种嘲弄；对以人性的复杂性和多样性为研究基石的政治学科本身也无疑是一种挑战。毕竟，对人性善的期许和对人性恶的鞭挞已构成了哲学社会科学几千年的传统，不是一个公共选择理论所能轻易取代的。
世界上最重要的东西在真正理解了之后往往是最简单的。我们并不认同公共选择理论的具体观点，但不否认其理论思维对我们进行理论创新有一定的启示，至少它那简明透彻的思想为我们研究哲学社会科学中的复杂问题提供了一种方法论的参照。撇开关于公共选择理论具体观点的是是非非不论，单就其“规则”意识和“选择”理念而言，我们认为，公共选择与公共管理在理念上其实具有某些相容性。公共选择的规则意识，实质上就是在制度设计时不夸大人性中“天使”的一面，而将人性中“魔鬼”的一面作为参考的底线，即不求选择最好的制度，但求选择一个最不坏的制度。公共选择在理念上承认市场失灵和政府失败同时存在，因此，所谓公共选择，并不是在市场、社会和政府之间作出选择，而是选择市场、社会和政府各自的长处，以实现在社会治理中的优势互补。这种选择理念与公共管理所秉持的理念是并不冲突的。
3.公共管理理念的基本内核
公共选择主要是一种思想和思潮，公共管理则主要是一种理念和精神。公共管理理念把“互助合作精神”看作是人的第一精神，或称首要精神。这种精神理念的人性支持不是“经济人理性”，而是“政治人理性”。如果说，公共选择可以被称之为一种“经济政治学”的话，那么，公共管理则可称之为一种“合作政治学”。
公共管理与公共行政在精神上有相通之处，也有明显的区别：相通之处在于其“公共”精神；区别在于“行政”与“管理”的内在差异。
公共管理可以概括为：适应现代市场经济体制需要的以效能最大化为目的的体现民主合作精神的在公共部门主导下的多元共治，其治理优势在于管理主体的多元化、管理方式的合作化、管理风格的民主化和管理结果的效能化。据此，可以将公共管理理念概括为公共理念、合作理念、民主理念和法治理念。
公共理念的灵魂是“共同关切”。通常所谓公平、正义、利他、为公、公共伦理、爱国精神、政治责任、大局意识等等，无一不是社会公众的共同关切，无一不是由对公共事务和公共利益的共同关心而引致的理性认同。
合作理念起源于互助要求而彰显于双赢和多赢意识。政治学意义上的合作就是多元共治。中国先秦时代的政治家就已有了“所贵圣人之治，不贵其独治，贵其能与众共治”的超前认识。但这里所谓“众”是指统治阶级内部的朝廷大臣和地方官吏，“共治”的期望充其量只是帝王和将相之间的合作治理。真正意义上的民主协商决策与多元合作治理，只能产生于市场机制健全、社会自治力强大的现代民主法治国家。合作是全球化和全球治理时代最先进最重要的人类理念；当然也是公共管理最重要的精神理念。
民主理念本质上是一种政治精神，而且是政治人理性追求的终极精神。正如卡尔·科恩所断言：“民主已成为整个世界上头等重要的政治目标”。政治学意义上的民主就是民治，即人民的治理。
民主理念的核心是公民内在的自主自治的自我参与意识，而非外在的赐予和安排。参与是民主实现的关键，也是衡量民主的尺度。民主的前提条件是公民意识，即公民的参与意识；民主体制不是参与的前提而是参与的结果。因为从根本上说，“民主方式不是一种解决，而是一种寻求解决的方式；……民主的核心是选择，而不是已经被选择”。公共管理体制是公民社会广泛参与政治决策和社会治理的体制，但它的灵魂是自由参与、自主参与、平等参与的民主精神。
法治理念作为公共管理最理性的精神要素，在于法治的基本精神是人本精神，法治的基本原理是人本原理。公共管理的核心是人本管理，即善待一切人，把人当做人，使人成为人；一切服从人，一切依靠人，一切为了人；充分地尊重和维护人的生存、自由和发展的各项权利。“法治的根本就在于可预期”，法治可预期的伦理预设是，每个人都是一个自治主体；没有可预期的法治，个人作为自治主体的道德资格就在实质上被否定了。公共管理的基本精神之一，正是对公民个体作为自治主体的伦理预设。
