2.文件如何传播权力
工作目标并不仅仅被分解到这个地步，在“压力型体制”中，仅有分解工作目标还是不够的，与之配套的还有“岗位目标责任制”及相应的奖惩。为了确定每级政府、每个部门，甚至每个岗位的责任目标，还必须把工作目标再不断地分解，直到每级政府、每个部门，甚至每个岗位上的个人都能承担具体的工作目标为止。所以，在Y市委、市政府的“重点工作目标任务及分工方案”下发以后，Y市委办与Y市政府办又于2009年1月10日联合下发《2009年度全市农业农村工作目标任务分解表》和《2009年全市新农村建设“十大工程”目标任务分解表》，这两份文件就以表格的形式呈现。
资料来源：《Y市农业农村工作手册》（2009年版），****Y市委农村工作办公室、Y市新农村建设工作领导小组，2009年4月。
这种由上至下层层分解工作目标、工作目标由抽象到具象、甚至层层加码的做法，是一种典型的“压力型体制”，其权力的行使就是以党委集权、党政合一的方式，利用党政垂直权力、以责任为网络并以政治经济为奖惩杠杆将压力层层向下的传播模式。
这两份文件具体规定了具体的工作目标，都是数字、百分比的形式呈现，也规定了负责此项工作的地方政府（X县、X区等）或市政府部门（农林局、民政局、建设局等）。从《****中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》到《****中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、到《****Y市委关于贯彻落实〈****中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉的实施意见》、《Y市委五届六次全会〈实施意见〉重点工作目标任务及分工方案》、再到《2009年度全市农业农村工作目标任务分解表》和《2009年全市新农村建设“十大工程”目标任务分解表》，在层层下发文件的同时，下级党委和政府会在领会上级文件精神的基础上，结合本地实际，把上级文件所规定的抽象的工作目标逐步具体化，当工作目标被分解到基层政府时，工作目标已经完全“数字化”了。层层分解、层层下传，最后承担具体工作的只是没有“下级”的下级了。下级再把工作结果逐级向上汇报，权力运行要求这样自上而下、自下而上的不断往复的信息传播。由于传播环节太多，很有可能导致信息在传播过程中失真。
“对于上级要求的调研任务，有时候要下去，有时候就不需要下去。比如说5月份我们要完成水稻直补和农资综合补贴的发放工作，就是在25号之前要求落实好，对于农村中每一户要补贴的亩数和数额，这个我们要到具体的数字，但这个数字就不需要我们下去每家每户来登记调查了，因为我们不属于业务部门，是属于综合处，因此像登记亩数之类的这样的工作就把通知发到各个镇的农业助理，农业助理负责传达到各个村，村长再下传到各个村民小组，由村民小组长来登记，其实真正的实施者是各个村民小组的组长。”（资料来源：2010年5月11日的《实习日志》）
分解任务的过程，也是权力的传播、传导的过程。“文件”成为传播的载体，但作为传播载体的“文件”在传达的过程中并非是一成不变的，哪怕是最高级的权力机关所下达的文件，在层层下传的过程中，“文件”本身可以保持不变，但各级权力主体在解读“文件”时可以赋予“文件”不同的含义，这样做也是被允许的。因为，中国各地经济与社会发展存在巨大差距，一省之内、一县之内也存在着类似的差距，“根据文件精神，结合本地实际”就被视为理所当然的了。也正是可以、也必须“结合本地实际”来制定本地的工作目标，下级政府（党委）才可能成为一个权力主体、而非仅是上级政府（党委）的一个派出机构。如何“结合本地实际”、“本地的实际如何”？这是本地政府在行使权力、分解上级政府下达的工作目标时所必须面对的问题。“本地实际”是客观的，但对这种“客观”的理解却是主观的，因此，在权力传播、传导的过程中，每一级的权力主体都能够把自己的“主观意志”加进去。在“压力型体制”中，这种主观意志的体现之一就是在工作目标的内容、完成目标的手段、所需时间及完成工作目标所需的资源等都可以进行某种程度的变更，“层层加码”是这种变更的结果之一。
三、权力运行中的传播策略的选择
中国社会的现代化推动常常要借助于革命的方式，因为只有用革命的手段才能解决被黄仁宇称之为“潜水艇夹面包”的社会结构问题，才能在社会上层与下层之间创造出一个中间构造。
虽然在革命的动员方式上还利用传统社会中的“熟人”关系网络，但中国共产党在创造一个新的社会低层机构的时候，还是有创造性的手段，比如，在革命的意识形态的传播方面，就非常有创造性，国民党及其以前的其他任何政治组织都无法与共产党相比：在红军的每支部队中都建立宣传队，在根据地的各级政府中也建立专门的宣传机构，把宣传活动与军事行动、日常各种工作相结合，甚至连长征这样的军事行动本身也成了革命意识形态传播行动：长征是宣言书，长征是宣传队，长征是播种机。在传播媒介的使用上也极尽所能，主要的印刷出版媒介有布告、宣言、传单、标语、简报、文件、壁报、书籍、教材、报纸、期刊等，此外，考虑到受众的受教育水平低的特点，文艺宣传媒介也很受重视，并且使文艺运动组织化、革命化、群众化。（50）革命意识形态的传播对革命动员乃至革命的胜利都发挥了极大的作用。
革命战争时期的这些动员手段与动员模式，在和平建设时期也被广泛采用，1949年后历次的“运动”都采取类似战争时期的动员手段，传播作为动员组成部分，其在革命战争中积累起来的经验也被广泛采用，并被放大，形成了“运动式国家治理模式”。
改革开放以后，“运动式国家治理模式”发生了变化，“试点—推广”成为新时期国家社会治理的主要策略。但压力型体制依然存在，这种体制的存在，便于权力的传播，在一定程度上提高行政效率，使政府（党委）能够“集中力量办大事”，在经济建设、社会建设的诸多领域，这种效率是有目共睹、毋庸置疑的。在“压力型体制”内，上级确定工作目标并层层分解，使之成为数字化了的、可衡量的“岗位责任目标”，每个部门、乃至每个具体的岗位都有明确的、具体的、可衡量的目标，表面上看来，政府的管理完全“数字化”了。会议、文件是权力组织化传播的最主要载体。
1.权力组织化传播的动力源泉：奖惩
权力之所以能够不顾他人反抗而将自己的意志强加于他人，是因为权力可以奖、惩他人。对下级的奖惩是上级获得权力的主要手段，在接受上级分配的任务后就要努力完成。完成任务会获得奖赏：表彰、荣誉、物质奖励，当然，还可能获得更重要的奖励——升迁，这是下级的工作动机的重要来源之一。为了彰显权力的这种力量，在过去几十年里，政府一直在“塑造”各种典型，这些典型都是因为能够准确领会上级意图、高质量地、甚至超额完成上级安排的工作任务而获得表彰、奖励。由此，引出了权力行政的另一个重要内容：考核与表彰。
考核及其对考核结果进行表彰奖励或批评处罚，已经成为权力行政的一种日常工作内容，这是行政权力强大、“能够集中力量办大事”的主要原因。保质保量、甚至超额完成上级分解的工作目标，才能获得“表彰奖励”，否则，可能受到处罚，这种处罚可能是通报批评、责令整改，甚至可能是“一票否决”——因某一项重要的工作没有完成本部门或本人的“岗位目标责任”，而受到严厉的处罚，尽管除此项工作之外的其他工作都完成得很好。这种贯穿于日常工作之中，无处不在的考核、评比彰显了上级的权力，提升了权力传播的效率，但也让下级疲于应对、力不从心，尤其县、乡政府，要应对诸多的考核评比。在实在没有办法落实上级分解的岗位目标之后，下级往往采取“敷衍”的办法，于是，为了应对各种考核评比，就弄虚作假。在极端的情况下，被汇报的“工作”仅存在于被汇报的“材料”之上。
会议、文件、视察、督导、考核等手段都是权力组织化的传播手段，这些手段或多或少都带有一定程度的仪式性，因此要遵循正式的规则。这些带有仪式性的权力行政手段，往往并一定能够达成权力的目标，所以，正规手段以外的非正规手段变得就有意义了。非正式场合、非正式规则可以成为是权力行政的重要手段，这种手段具有灵活性、随机性、自主性，弥补了权力正式规则的僵硬、刻板，可以带来额外的收益。
领导并非只是通过发文件、开会、视察等正式的方式来行使权力，领导还通过与下级一起吃饭、喝酒、打牌等来弥补上、下级之间因权力而带来的鸿沟。下级也可以在饭桌上向领导抱怨、发牢骚、说“酒话”；领导也可以装着很理解下级、自己也是因为身处某一岗位而“身不由己”。当然，上级也在通过非正式场合的许诺、鼓励、暗示、泄露消息、纵容等方式，实现在正式场合、通过正规的权力关系难以实现的特定目的。
2.权力组织化传播中的博弈
面对组织化的权力传播，下级也并非仅是消极的应对。下级与上级的博弈也时刻在进行中，其主要的博弈的手段或策略如下：
第一，争当先进，获取更多的政治资源，政治资源包括升迁、物质奖励等。在各种考核奖励中，不同行业、不同部门都可以“塑造”本行业、本部门的“典型”、“亮点”，成为“典型”一定是上、下级之间充分互动的结果。下级成为典型后就变成了上级的“政绩”，上、下级之间就产生了一种庇护与被庇护的关系。一般说来，被庇护者要听从庇护者的建议、忠告，不可挑战庇护者的权威，否则，可能带来灾难性的后果，最有说服力的例子就是天津市静海县的大邱庄，其领导人禹作敏，不听劝告，挑战上级权威，最终其典型被否定，领导者个人也身败名裂。（51）。对上级而言，“塑造”典型虽然带来一定的风险（“典型”超越本级权限，逐步放大，就会不再珍惜原有的权力、或所“塑造”典型坍塌可能产生的负面后果），但“收益”还是主要的，因此，在发现、培养“典型”方面，是上、下级必须互动、合作才能完成的工作。
第二，利用科层制进行自我保护。把所有工作都纳入到日常的“例行”工作中，忙而不乱，不管上级如何分解任务、加重砝码，下级都可以利用科层制本身的规则来进行自我保护。“依法行政”就是要按既定的程序来行使权力，所以，下级手中的砝码之一就是“程序”。此外，下级手中还有一个砝码就是“情况特殊”，既然中国有自己特殊的国情，那本县、本乡当然也有自己的“特殊县情、特殊乡情”了，这是下级同上级博弈时经常性地使用的手段。如果条件不允许自己的部门或自己个人成为典型，有些工作目标无论如何也是完不成的，下级就可能会诉之于这个理由，因为“情况特殊”，所以要“区别对待”。
第三，利用自己所掌控的资源。每个岗位、每个部门、每级政府都掌握一定的资源，这些资源是行使权力、完成自己的岗位目标任务所不可或缺的，这些资源可以用于工作，也可以被“名义上”用于工作，这些资源也是下级同上级进行博弈、交易的筹码。各种各样的现场会、观摩会、推广会等，都需要下级的配合、包括资源的投入才能完成，对这样“配合”，上级是不可以熟视无睹、视为理所当然的，必须在适当的时候、用适当的方式给予回报，那才是符合“规则”的。
第四，利用正式规则与非正式规则。在权力体制中，除明确的、正式规则外，还有一些非正式规则。这些非正式的规则并非都是与正式规则相对的、对权力行使起破坏作用的，有时候这些非正式规则能够成为权力体系个人之间的润滑剂，把冷冰冰的权力关系包装成带有温情的个人关系。反之，如果一个领导在正式场合（也就是工作状态中）和非正式场合（有可能是在非工作状态）都一直扮演“领导”的角色，这不仅会让他自己很辛苦，也会让他的下级、上级、同事感到“很累”，这显然是不符合某些规则的。
权力的传播过程，也是个博弈过程，在这个过程中既有明确的规范、规则，也有不可言明、只能会意的“潜规则”，上、下级之间的互动也在不断地使用新的技术，互动效率也大为提升。但是，这种立足于技术之上的互动是否是有“效益”的呢，这还需要进一步的讨论。
3.权力组织化传播的意义
其一，传播因事关权力的合法性问题，而权力的合法性又与国家的治理成效密切相关，所以历来都会被当权者或潜在的当权者所重视。
现代社会的权力来源发生了变化，权力源于被统治者的“同意”。权力的来源发生了变化，权力的传播也随之变化。1949年以后，伴随着权力的传播出现了一些新的特点，传播带有一定程度的“单面性”；但传播并不能完全被控制，真正的单面性传播是做不到的。改革以后，随着经济政治、社会管理的变革、技术的进步、以及人口大范围的自由流动，传播的手段、路径日益多元了，权力的上下级之间、人际之间、群际之间的传播也愈加频繁。
其二，现代社会中国家治理主要表现政府权力的合法性使用，权力的使用过程就是权力的传播过程，这个过程在现代社会是一个上下互动的过程，也是一个上下博弈的过程。政府权力的传播主要表现为组织化的传播即会议传播与文件传播。
会议不仅是权力传播的载体，会议本身就是权力，通过会议彰显出来的权力几乎都是单向的，即从上至下的；会议不仅传达信息，还传达价值，不同历史时期的会议传达不同的政治导向，是政治生活中的“风向标”，也就是说会议本身还起价值导向的作用。同时，参加会议对与会个人来说也是一种价值的体现，参加高级别的会议理所当然的是一种“政治待遇”，预示着与会者在权力体系中有着向上进步的机遇。
在“压力型体制”中，文件是上级分解工作目标的重要手段，通过层层分解工作目标，把宏观的工作目标化解为可以衡量、可以操作的具体工作目标。分解工作目标的过程就是权力的传播过程。在层层下发文件的同时，也是下级权力结合本地实际，把上级文件所规定的抽象的工作目标逐步具体化的过程，当工作目标被分解到基层时，工作目标已经完全“数字化”了；在权力传播、传导的过程中，每一级的权力主体都能够把自己的“主观意志”加进去。在“压力型体制”中，这种主观意志的体现之一就是在工作目标的内容、完成目标的手段、所需时间及完成工作目标所需的资源等都可以进行某种程度的变更，“层层加码”是这种变更的结果之一。
