讨论中国的公共决策体制的特点及其改革，要考虑目前中国几个大的背景。背景之一是中国的决策体制是中国共产党在长期领导中国人民革命斗争，建立人民民主专政的过程中，根据马克思主义的国家学说和政治理论建立起来的。背景之二是中国经历了长期的封建专制，近现代没有经过完整意义上的资产阶级民主革命，市场经济及其生产力尚不发达。背景之三是中国经过20多年的改革开放，其经济基础和社会环境发生了巨大变化，已经建立起社会主义市场经济的基本框架，加入了WTO、融入了世界经济一体化，这必将对中国的包括决策体制在内的特点及其改革产生基础性的制约作用。
一、中国政策系统决策体制——人民代表大会制度
我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会具有四大职权：制宪和立法权；人事选举、决策和罢免权；监督权；重大问题决定权。人民代表大会制度主要包括以下内容：第一，各级人大代表都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，基层人大代表由直接选举产生，中央和地方的人大代表通过间接选举产生；第三，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制原则行使职权；第四，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，由它罢免；第五，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则；第六，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。
由此可以看出，人民代表大会制度是现代的民主体制，但与西方国家的议会民主制又有根本的区别。最大的区别在于它不实行“三权分立”而是“议行合一”。国家行政机关和司法机关的领导都由人民代表大会选举产生和任命，并向它负责，人民代表同时也可以是国家机关的领导成员。国家主席、政府总理、最高法院院长和最高检察长的权力来自人民代表大会，国家元首和政府无权解散人民代表大会，他们对人民代表大会不存在“制衡”的问题，相反他们是人民代表大会所制定法律政策的贯彻者、执行者。作为最高行政首长的政府总理，有义务向全国人大及其常委会作报告。行政立法在整个立法体系中虽然占了很大的比重，但行政立法必须符合人大制定的法律，要接受人大的监督。
人民代表大会制度也不同于其他国家曾经实行过的社会主义政策体制，包括原苏联的苏维埃制度和原南斯拉夫的自治民主制。
地位
二、中国共产党在政策系统决策体制中处于核心领导
共产党在中国决策体制中的核心领导作用，主要体现在：
其一，国家的一切重大问题都是由党首先提出政策建议，再由人民代表大会及其常委会讨论决定，由人民政府贯彻执行，或直接交由政府实施。其二，共产党培养选拔干部到国家机关，包括政府、人大和司法机关担任领导工作。其三，从中央到地方的各级党委作出的各种党内决定，要求所有党员必须遵循，也就是要求各级国家机关的领导人贯彻执行，这样党的决定也就具有政策的功能，党和政府的政策往往融为一体。地方的决策体制同样如此。
在现代政策体制中，政党尤其是执政党发挥着极其重要的作用，这是普遍的现象，但中国共产党与西方国家执政党的执政模式不同。后者在通过选举上台后，党的组织不以自身的身份和形象介入公共管理舞台。在政府关系中主要形成的是行政机构与立法机构的关系，而不是政府和党的关系，尽管政府施政的依据是党在竞选中提出的纲领。而中国共产党在取得政权、组成政府后并未像西方国家的政党那样退往后台，因而形成的关系主要是党和行政机构的关系、党和立法机构的关系。党是核心和领导，尽管中国宪法规定人大是我国唯一的最高权力机构，政府由人大组成并向人大负责。这就产生了独具特色的中国的决策体制，引发了长期以来一直作为政策运行过程中的一个重要变量的党政关系。这也是我国进一步深化政治体制和行政体制改革需要思考的课题。
三、政府在政策系统及运行机制中起着关键性的作用
在西方议会制国家中，政策体制的运行尤其是政策的制定通行的是集团决策模型。这里的集团是指社会中的各种利益集团。
集团决策模型将公共政策看成是集团斗争的产物。正如厄尔·莱瑟姆指出的：“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”一般地说，利益集团关心的是与自身利益有关的某一具体问题相关的政策。不同的利益集团对同一个政策，常存在着相互矛盾的理解与追求。在利益集团的竞争以至冲突中，立法机关担任仲裁，认可获得成功的集团的胜利，并且以法令的形式记录下来。任何一个立法机关的决议事项，往往代表了投票时相互竞争着的团体之间力量的构成。按法定程序和规章建立的行政机关，就是为了用来执行经立法部门谈妥和批准的协定。而司法机关则像处理民事的官僚机构一样，是维护那些已确定了的协定的工具。政府在制定政策过程中，处于被动地位。
中国的政策体制完全不同，政府在国家体制中，虽然也是法律的执行机构，但在政策制定过程中同样起着关键性的作用。中国公共政策的制定过程大体如下：中央政府有关部门首先提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成共识，最后根据该项政策的重要程度和成熟程度，分别交人大会议通过颁布或由政府首长签发。由于中国政府部门林立、职能交叉，政策性建议在部门之间的协商协调往往是一项很费时间、很费精力、也很费智力的复杂工程。部门之间协调好了，政策制定的工作就完成了一大半。可见中央政府及部门作用的关键性。我国实行改革开放政策的最初10年即1978-1988年，以中共中央、全国人大、国务院名义颁布的170多项重要的政策性法律、法规、管理办法和其他规定，其中一半以上是批转中央政府部门提出的政策性建议报告，其他直接以中共中央、全国人大、国务院名义颁布的文件，多数也是由政府部门代为起草的。
四、民主集中制是政策系统及其运行的基本原则
民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本组织原则，也是我国政策运行尤其是政策制定的基本原则。
民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，二者密切联系、相互依存、相互制约、相辅相成，它是马克思主义认识论和群众路线的具体体现。
如果把民主和集中分裂开来，只讲民主，不讲集中，就会造成极端民主化甚至无政府状态；反之，如果只讲集中，不讲民主，就必然导致个人的独断专行。民主集中制贯彻得好不好，直接关系到能否制定出正确可行的政策，也关系到政策能否得到有效地执行。
在政策运行中坚持民主集中制的原则，首先是坚持政策制定中的民主化。一方面政策制定者充分发扬民主，深入调查研究，广泛听取各方面的意见，使政策的制定尽可能考虑周全。另一方面，在政策方案的最终确定中，只能由某级党委和国家机关的全体领导成员民主讨论，遵从少数服从多数的原则决定，主要的领导者必须尊重参与制定政策的每一个人的意见，搞群言堂，不搞一言堂，防止由个人的决定代替集体的决策。其次，要坚持民主基础上的集中，这也是正确制定政策和有效实施政策的保证。在政策制定过程中，把各方面的意见集中起来，分析研究，加以提高，形成正确的政策；在政策执行过程中，坚持个人服从组织、下级服从上级、全党全国服从中央。实践证明，中国革命、改革和社会主义现代化建设事业，都必须要有一个坚强的中央领导集体和核心，这是我们事业胜利的根本保证。我们必须自觉地维护这个领导集体和核心，这是集中的首要内容。党和政府的中央领导机关所制定的政策，是从全国的大局出发的，各地领导机关根据地方的具体情况所制定的政策，必须与中央的政策相一致，这是政策执行时集中的内在要求。各地有权依照中央所允许的某些政策权力制定出符合本地情况的具体政策。但是地方政府制定的小政策，必须与中央的大政策相一致，而不能是“上有政策，下有对策”。这既是中央政令的畅通、令行禁止的保证，也是建立统一的社会主义市场经济体系的必要条件。
五、决策体制中权力分配结构上集权色彩较为浓厚
权力分配是决策体制的核心。就决策权力是集中还是分散，我们可以将政策体制分为集权型和分权型两类。中国的政策体制偏向于集权型。
在横向的权力分配上，一方面过分强调党的一元化领导，结果是党委往往包揽一切，造成党政不分、以党代政；按行政区划，用行政命令管理经济，形成了政企不分、直接干预。另一方面是在党委或政府内部，权力过分集中于第一把手，形成事实上无人监督的绝对权力。
在纵向权力分配上，长期以来，我们强调的是在政策问题上要统一思想、统一计划、统一政策、统一行动。由于中国地域辽阔、人口众多，我国行政区域的数量和层级在世界上是最多的，地区差异很大。但各级地方政府甚至包括民族自治地区，仅仅是政策执行者，要求不走样地执行，而没有或少有根据省情、市情、县情制定政策的权力，至于社会自治组织，才刚刚起步，这必然压抑下级政府机构和人员以至人民群众的主动性、积极性和创造性，导致政策运行上的形式主义、“一刀切”、“一阵风”。
六、试点、循序渐进是政策运行的重要方式
在我国政策运行过程中，在方式方法上最具创造性的是“试点”。它将西方国家政策评估一般程序中的预评估环节后移，移至经过一段局部试验以后；又把通常的事中评估或事后评估环节前置，经过局部试验发现偏差及时纠正，避免了未经试验就大面积铺开可能带来的损失。这符合现代政策决策理论中以最小的耗费取得最大收益的成本收益原则。
“试点”方式是马克思主义认识论在政策运行过程的具体体现。政策试点既是政策认识的一种基本来源，也是检验政策是否正确的标准。政策反映客观事物的本质和规律要有一个过程，在特定阶段的认识常常受各种主客观条件的限制，出现不全面、不完善，甚至出现一些偏差的情况在所难免，制定出的政策也不可能完全符合客观事物的实际情况。试点既可以修正完善政策，避免损失，少走弯路，又可以创造新的经验，提供新的方法。
我国的改革开放和现代化建设是前无古人的，既复杂又没有现成的经验，因此，一切改革政策的制定和实施更需要先行试点。
邓小平明确指出，在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励他们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个解决一个。
20多年的改革，我国不但坚持和完善了政策试点的优良传统，而且将其进一步发展成为大胆创新循序渐进的改革模式，邓小平形象地称之为“摸着石头过河”。这可以说是我国的改革模式和原苏联东欧“改革”模式的重大区别之一，其实践效果是有目共睹的。
七、“红头文件”是政策的重要载体
由于中国共产党在领导长期革命斗争和社会主义事业中形成的巨大威望，共产党在我国的政策体制中居于核心地位，党的决议、指示俗称“红头文件”，不但成为广大党员必须遵循的行为准则，而且直接成为国家和政府的公共政策，这种情况从中央延伸到地方、从党延伸到政府、从政府延伸到政府部门和其他社会组织，什么单位都可以发文件，一切工作以文件精神办事。红头文件成为公共政策甚至法律的代名词。这是在公共政策形式上中国和外国主要是西方国家的重大区别。
应该说，公共政策是采取什么形式，并不特别重要，关键在于政策的内容是否正确和是否能得到有效的执行。相比较而言红头文件的审核程序比较简单，能够对时局的变化作出及时灵活的反应，便于对动态的社会经济生活进行更便捷有效的调节，效率更高。但毋庸讳言，红头文件的泛滥也带来极大的弊端。
上述中国政策体制的特点是中国共产党和中国政府在领导中国革命和社会主义现代化建设中形成的。一方面，它们符合我国国情，实践证明它们具有极大的优势。但另一方面，各种特点都有一些弊端和消极因素，有的是政策体制运行中政策主体没有真正把握住特点的精神实质，比如将党在政策体制中的核心地位和主导作用绝对化、对民主集中制的片面理解；有的是在政策运行中忽视了它应具备的体制要求，比如人大的最高权力机关的地位在政策实践中没有被充分体现，试点工作有时缺乏科学性；有的特点已经不符合现代法制国家的要求，比如红头文件作为我国政策的主要载体。新世纪无论是经济体制改革的深化，还是政治体制、行政体制改革的加速，都离不开对中国政策体制特点的准确而又辩证地把握，对其优势要在新的历史条件下坚持、完善、发扬光大，对其弊端和消极作用通过改革加以清理、克服。
