公共决策体制含义、实质和类型
一、公共决策体制的含义构成
著名管理学家西蒙有一句名言：管理就是决策，决策是行政的心脏。这里的决策不仅指政策的制定，而且包括政策的执行、评价、监控，即政策运行的全过程。公共决策体制是决策主体的决策权力分配和决策全过程的程序、规则、方式等的总称。在公共政策运行中，公共决策体制是运行的平台，起着主导作用。
公共决策体制的构成包括三个部分。
1.决策主体的组织
决策主体的组织指的是一个国家或地区的政策机构（政策决策机构和政策执行机构）的设置。这种设置直接体现决策体制的性质，决定决策体制的功能，制定政策的质量和执行政策的效率。
组织设计。决策体制的组织设计是确定各政策主体的职能分工（制定、执行、信息、监控），规定各主体机构之间的关系。组织设计的要求是使政策运行合理、规范、有效，包括信息更加通畅、决策更加及时、方案更加可行、执行更加顺利、监控更加有力、成本更加低廉。
机构设置。机构设置是在组织设计的基础上，建立组织机构，有横向的各种政策职能部门、纵向的各个政策运行层次，确定机构内的职位、职级、职数、职权、职责。
2.政策运行的权责划分
这是政策体制的核心，它既指政策机构内部各个部门、层次、成员之间的领导与服从、分工与协作关系的确认，也指各机构之间的纵向隶属关系和横向协调关系的确认。只有通过正确的权责划分，才能使各种政策机构和主体个人的政策活动连为一体，形成高效的政策系统；只有通过正确的权责划分，才能通过各政策机构权力的行使和责任的履行，使整个政策体制有效地运转起来。
政策运行的权责划分一般有三个步骤：其一是权力的规定和赋予，即根据政策机构的不同职能规定纵向上下层之间、横向各部门之间的领导与服从和配合与协调关系，一般而言这种关系往往体现在级别和职务上，所以，权力的规定和级别的界定、职务的赋予是紧密相连的。其二是职责的明确和分配。职责来自于政策机构及人员的职能分工，职权只是履行职责实现职能的手段，应以职责规定职权，尤其对于政策主体来说，应以职责的有效履行作为职权行使的界限，而不能滥用职权，更不能以权谋私。其三是权责划分的合法化。即依照一定的法律程序，经过法定机关的批准，这既是决策体制的合法化，也是体制运行的规范化。合法化是公共决策体制和私人决策体制的根本区别之一。
3.决策体制的运行机制
它包括决策体制运行的资源、目标、程序、规则和方式。
体制资源。决策体制的运行无论是制定政策还是执行政策都必须要有一定的资源作保证。这些资源主要有物质资源，即政策机构赖以存在和活动的物质载体，如场地、房屋、办公设备和用品、通讯器材等；经费资源，即进行政策制定和执行的各种经费开支；信息资源，它是保证制定正确政策和政策顺利实施的基础性资源，信息沟通也是保证决策体制内部协调的基本途径和方式；人力资源和权威资源，决策体制的运行就是政策主体人的活动，充足合格的政策主体人是决策体制运行的主导因素，在政策体制的人力资源中，政策主体的权威是一项特殊而重要的资源，任何政策都是某种行为准则，都是提供某种社会秩序，它以人们的遵守和执行为功能前提，而要保证政策体制的有效运行，政策的决策者和执行者的权威是不可或缺的。
政策目标。政策目标不仅表现为各项政策的具体目标，更重要的是指体制运行的总方向和基本原则。它统摄一切政策的制定和实施。一般来说，这个政策目标体现在一个国家、政党的总章程（宪法、党章）中。任何政策目标都有两个规定性：一是代表某个阶级或阶层的根本利益和统一意志；二是服务于整个社会的发展要求。
程序和规则。它规定了决策体制运行全过程，包括政策制定的程序和规则，比如政策议程的确立、政策规划、政策评估决断、政策的合法化要经过哪些机构和环节，要遵循什么样的规则，包括政策执行的程序和规则，比如宣传鼓动、建立组织、筹措经费、试点试验、全面实施、监督检查等；还有政策监控、政策评价、政策终结等一系列程序和规则。政策体制运行的程序和规则必须通过法律法规和规章制度加以确立，并保持相对稳定性。
方式和方法。这是决策体制运行的技术手段。现代决策方法是科学性和艺术性的统一。政策主体及其机构应该综合运用现代管理学、政治学、决策学、行政学所提供的科学方法和技术，同时也要掌握历史传统和现实经验所提供的“政治艺术”。
二、决策体制的指导和实质
1.政策价值观——政策体制的指导
政策价值观是指政策体制的建构和运行的价值取向模式。
它规定了政策体制建立的组织设计的总要求、权责分配的总原则、政策制定的总目标、政策执行的总依据、政策评价的总标准等。
政策价值观的构成要素有两大层面。其一是政治层面，包括：
政策理论，它是理论化、系统化的政治思想体系，指导着一个阶级、政党、国家的政策实践，规范着公共决策体制的设计和运行；政策理想，它是对决策体制和政策过程的期望和未来发展的设计，是政策的定向因素和精神支柱。其二是心理层面，包括：政策认知，它是人们以概念、判断、推理、记忆、想像等心理形式对政策系统和公共政策的看法和观念。社会成员较为一致的正面的政策认知，是政策体制有效运行和政策过程顺利展开的必要条件；而较为一致的负面的政策认知，往往导致政策体制的动荡和政策过程的阻力。政策感情，它是人们对政策系统、决策体制、政策运行、政策本身的某种感情倾向，或满意或反感、或认同或逆反、或热切或冷漠、或爱或憎、或信或疑等。它会直接影响人们的政策行为。政策态度，即人们在政策过程中所表现出来的意志状态和反应倾向，如对政策过程的积极或消极、对政策的服从或抵制或反抗等。分析政策态度是分析预测政策过程的重要内容。
政策价值观之所以是决策体制的指导，是因为：
政策价值观制约着决策体制的形成，规定着决策体制的性质。政策体制设计并非根据某种纯客观规律。政策体制的设计要有利于统治阶级和统治集团的政治统治和维护，要促进国家、政府、执政党的政治理想和政治目标的实现，要以体制设计者的政治理论和政治信念为导向，也要受到政策主体和政策客体的政策认知、政策感情、政策态度的影响。在政策体制的权责分配中，谁是政策主体、谁是政策客体，谁是政策制定者、谁是执行者，谁负责监控、谁负责评价等，无一不受到政策价值观的制约。而政策体制的运行目标、原则、方式，同样必须以一定的政策价值观为依据来确定。
政策价值观贯穿于整个决策体制的运行过程中。政策运行过程包括政策议程、政策规划、政策执行、政策监控和评价、政策终结诸环节。政策议程就是将社会问题转换成政策问题，什么样的社会问题能经过政策议程成为政策问题，是由政策制定者选择的。这种选择既取决于政策主体掌握的信息、经验、知识，更取决于政策主体的政策价值标准。具体政策目标是政策制定者对某政策实施结果的期望，它的确定总有一个提倡什么、赞同什么、肯定什么、否定什么的价值判断问题。政策方案的论证和抉择是用特定的政策评估标准和价值尺度对政策方案进行价值分析和判断的过程。政策能否得到有效的执行，取决于政策本身、政策执行者和政策指向的目标团体和个人。对于政策执行者来说，他们在执行政策之前总要对某项政策进行价值判断，如果认为政策符合自身利益就会赞成政策，积极主动地实施政策，否则必然会消极抵制、阳奉阴违。对于政策对象的目标团体和个人而言，当人们认为某项政策符合自己的价值标准时，则对政策主体和政策本身具有认同感，就会赞成和接受政策的约束，支持和维护现行决策体制；反之，则会采取某种不利于决策体制运行或某项政策贯彻实施的行为。至于政策效果的评价，在政策主体的心目中，政治价值总是首位的，甚至只算政治账不算或少算经济账。
2.决策权力分配——政策体制的实质
决策权力可以被认为是决策主体人将自己的意志（通过政策）施加于他人（政策客体）意志之上，影响他人，获得他人服从，从而改变他人的心理和行为的能力。广义上的决策权力包括法定权力和个人权力。法定权力是政策主体在政策体制中的职位所赋予的，这种权力不管什么人，只要被授予这个职位，就具有这种权力，也称之为职权。狭义上的决策权力就是指职权。个人权力指的是政策主体个人的威信和威望，它是由个人所具有的品德、知识、经验、能力、魄力等因素所产生的对决策客体的影响力。真正的决策权力应是广义的。决策权力是一种关系，是在决策体制中政策主体（包括政策的制定者和执行者）和政策客体（目标团体和个人）之间决策和服从的关系。
为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体。政策主体不得不采用各种手段来控制和运用自己的决策权力。
说服：包括欺骗性的说服和基于真实分析之上的说服。
威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失。
交换：交换的基础是双方均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式。
施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对权威的认可并由此产生自觉服从的关系。
对决策体制起决定性影响的因素是决策权力的归属，权力和服从的关系构成了决策体制的基本框架和决策体制分类的基本标准。
三、决策体制的类型
关于决策体制，管理学一般有两种分法：一是根据同一决策层决策权力是集中于一人还是由多人行使，分为首长制和委员会制；二是根据决策权力在不同层次的分配状态，分为集权制和分权制。
首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个人独掌。首长制历史久远，如神权制中的宗教领袖、王权制中的专制君主。个人独揽国家立法、行政、司法大权，便属首长制。现代美国的总统制也属于首长制，其行政系统皆听命于总统一人。
首长制在决策中具有决断迅速的优点，但同时可能由于一人独揽大权而导致权力滥用。委员会制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体执掌。瑞士联邦是实行委员会制决策体制的典型。委员会制的优点是能够集思广益，采纳多方观点，有利于决策的民主化和科学化，其缺点是由于权责没有具体到个人，容易造成争功诿过、无人负责的现象，导致决策迟缓，决策成本增加。
集权制是指决策权集中于上级政策机关，上级机关包揽较多的决策事务，下级机关只能依上级指令行事的决策体制。集权制的优点是公共政策的制定更具全局性，更能统筹兼顾；缺点是政策适应性差，不能因地制宜，往往搞“一刀切”，并容易导致上级政策机关的独断专行，压抑下层的积极性。
分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上级机关不干预下级机关在自己职责范围内的决策活动。这种体制在联邦制国家中较为普遍。分权制的优点是各级决策机构能因地制宜地制定政策，政策针对性强；缺点是同级决策机关的政策难以协调，易产生冲突。
以上两种划分法之下的四种类型还是比较抽象的，现实中决策体制并不那么纯粹，往往是各种类型的特点并存。伍启元在《公共政策》一书中对历史上出现的公共政策的决策体制用列表方式进行了概括和比较。
