对社区服务做出较为严格的限定，把完全可以实行市场化经营的私人服务从社区服务中分离出来，有助于政府把有限的财力用在刀刃上，保障人民群众的基本生活，从而保证社区服务的福利服务宗旨和以社会效益为主的原则得以更好地坚持，社会公平得以有效地维护；有助于通过互帮互助增进社区居民之间的理解和信任，从而增进社会团结；还有利于充分发挥市场机制的积极作用，调动社会各个方面的力量，加快属于第三产业的社会服务业的发展和整体水平的提高。
综上所述，政府在社区服务方面的职责主要包括：一要加大对社区服务的投资力度，成为社区服务的投资主体，以保证社区服务的福利性和公益性；二要加强对社区服务的规划，要根据社区居民的需求、社区的资源状况以及社区的特点，合理地布局社区服务设施，以就近满足社区居民的服务需要，避免资源的浪费；三要对社区服务提供必要的支持和服务，协调解决社区服务运行过程中遇到的困难，为其发展铺平道路；四要对社区服务的运行实行有效监督，以保证社区服务的提供、社区服务的质量和社区服务的方向。最后要积极培育和大力发展非营利性组织，充分发挥它们在社区服务领域的作用，使它们真正成为社区服务的主要承担者和实施者。政府要采取积极有效的措施为非营利性组织的发展创造良好的环境，提供制度保障。
公共选择理论视野中的公共服务供给规则
宋世明罗关洲公共选择，是指通过非市场的方式来解决社会公共问题。公共物品或公共服务的有效供给，是最典型社会公共问题。公共选择的过程实质是一个政治决策过程，就是通过公共政策的形成及执行来供给公共物品或公共服务，满足人们的公共需要。如何有效供给公共物品或公共服务，是公共选择理论的重要研究对象。
一、强调规则变革是公共选择理论的核心观点
经济理性人假设是公共选择理论的逻辑前提，而规则变革是公共选择理论的研究起点。所谓的经济理性人就是指个人一般按照成本一收益的理性计算追求自身效应最大化的满足。经济理性人是市场经济发展的前提，也是市场经济塑造的结果。尽管每个人的经济理性人的表现程度不一样，但经济理性人在充当三种决策（个人决策、代理决策和集体决策）角色时，其选择行为是大相径庭的。经济理性人可以在既定预算约束下最大化满足自己的利益，也可以通过“损人”之手段达到“利己”的目的，更可能的是借他人的资源，通过正常的合法手续来达到自己的目的。经济理性人通过交易才能最大限度满足自身效用。广义上的交易，是指为了满足自己利益而进行的与他人的交往。
狭义上的交易就是指市场上的等价交换。经济理性人在交易中必须有一定的规则约束才能顺利进行。规则旨在减少交易的不确定性，降低交易费用。
规则就是人们在交往中规范人们行为的准则。诺斯将制度界定为：“制度是为约束谋求财富或本人效应最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理行为规则。”规则与新制度经济学中“制度”含义基本相同。与“社会制度”这样一个分析不同社会形态的宏观分析工具相比，规则只是评价不同经济绩效或行政绩效的微观分析工具。如，17世纪初期英国创立专利法这样一种保护个人专利的规则，缩小了创造发明的个人收益与社会收益之间的差距，极大促进了经济的发展。与“体制”相比，规则只是体制的内涵要素。体制是一系列相关规则形成的有机结构。体制改革可首先体现为规则改革，规则变革的涓涓细流，也许汇成体制改革的滔滔江河。与各种角色构成的“组织”相比，规则只是一组行为规范，是组织内部各种要素的粘合剂，是组织运转的指示器。
强调规则变革，是公共选择理论以交易经济学的观点来观察政治的真实目的。规则好，可以使坏人无法充分做或少做坏事。规则不好，无法使好人充分做好事。要想改变结果，就要改变过程；要改变过程，就要变革约束交易过程的规则。如何改善市场呢？通过“促进交换过程，通过重组贸易、协约和协定规则，就可以改善市场”①。物质技术水平的高低，决定生产成本的高低，规则的质量高低，决定交易成本的大小。如，WTO成员之间的不懈谈判，就是试图优化规则，促进贸易。同理，“要改善政治，必然要改善或改革规则”②，因为，政治竞争是在既定的规则结构内进行的。要想提高政府效能，不能仅仅指望为公共利益而奋斗的公共管理者的觉悟与努力，重要的是改革政府系统得以运转的规则。但是从何着手呢？公共选择理论提出了规则变革的优先原则。
二、规则变革的优先原则
1.与政治规则相比，优先选择经济规则
从性质的角度划分，规则可以分为政治规则与经济规则。政治规则构成政治（政府）制度，经济规则构成市场制度。公共选择理论提出了一个非常重要的观点就是，优先选择经济规则来解决公共问题。“选择‘官僚主义’解决的做法永远只应该是第二等的最好做法，只有在其他一切办法都证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。”“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”，成为公共选择理论学者的一个基本理念。与传统行政学相比，公共选择理论不是强调通过改革政府本身来解决公共问题，却主张“政府不是解决问题的办法，而是问题本身”，必须重新调整政府与市场之间的关系，重新发现和利用市场机制。为什么经济理性人在经济市场的利己行为能生成自然秩序，而在政治市场上却造成灾难性的后果呢？
一是政治市场与经济市场是两种性质根本不同的市场。
社会上存在经济市场与政治市场两种市场。在经济市场中，人们进行商品与服务的交易，交易的媒介是货币，在价格机制、竞争机制与供求机制的作用下，资源可以得到最优配置；在政治市场上，政治家和选民之间进行权力和福利的交易，交易的媒介是选票。经济市场上的消费者追求效用最大化，生产者追求利润最大化。政治市场上选民追求福利最大化，政治家追求权力最大化。政治家并不比老百姓高尚，为了追求权力最大化，可以牺牲管理的科学化，可以牺牲社会公共利益。
布坎南认为，美国的民主是“赤字民主”，这是选民与政治家在政治市场上互动的必然结果。美国联邦政府在1982年以前的财政赤字很少超过100亿美元，1982年却飚升到2000亿美元，因此。战后美国大规模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰冻三尺，非一日之寒。到1992年，其累计联邦财政赤字已达2.9万亿美元，所以才有克林顿政府持续8年的“重塑政府运动”。有时为了公共利益，却得不偿失。日本庆英大学教授小林良彰在研究中发现，日本自民党在参院选举中的得票率与经济发展的状况不总是呈正比关系。二战后日本依靠积极财政政策来拉动经济的增长取得明显成效的同时，出现了国债过于庞大的负面后果。1997年日本国债达到647万亿日元（年度财政收入只有47万亿日元）。削减高额国债是理性的行政选择。但是桥本内阁减少公共事业费的结果是，自民党在1998年的国会选举中惨败（只获得125席的46席）。
二是政府制度与市场制度是两种性质根本不同的制度。
政府部门供给公共服务的成本与收益的脱离程度高。提高效率、降低成本，节省预算，只能导致下一年度预算的削减。在市场制度的作用下，成本越低，收益越高；而在政府制度的作用下，成本（预算）越高，收益越大。因此，追求预算最大化是实现个人利益与部门利益最大化的理性选择。当然法治比较健全的西方，政府部门是“要钱不要权”，转型期的我国，“政府部门可能既要权，又要钱”，“通过要权来要钱”。事实上，西方发达国家也正是沿着弱化预算与效率之间的脱离程度为主线，来改革预算制度，如实行绩效预算制度、跨年度预算制度等。而健全公共财政，切断部门与权力之间的脐带，推行部门预算，则是现阶段中国的当务之急。
政府决策者权力与责任的脱离程度高。私人组织由所有者决策，决策一旦失败，后果和损失由自己来承担。政府中由政治家和官僚来决策，决策一旦失败，最终后果由社会和老百姓来承担。因此，决策的风险大。抓住关键指标，推进政府部门的绩效管理。
生产者与消费者的脱离程度高。市场上的消费者可以通过自由选择、“用脚投票”来直接监督厂家；因政府供给公共服务的垄断性，缺乏测量政府机构产出质和量的明确指标、消费者处于纯粹受惠者地位无法理直气壮争取权益等原因，消费者难以直接有效监督政府部门。于是，西方发达国家也正是沿着缩小生产者与消费者的脱离程度这一主线，有针对性进行政府改革。如，推行公共服务的市场化，打破垄断；与消费者签订“顾客宪章”，通过电子政务进行公民满意度调查，增加消费者选择权，加大公民对政府部门的监督力度。
可见，政府以税收为来源，以垄断的方式和等级制的程序规则来供给公共服务，既没有追求利润的终极目标，又没有竞争造成的压力；既缺乏评价绩效高低的评价指标，更缺乏降低成本提高效率的内在动力，以各种借口膨胀机构、编制和预算是政府的理性选择，因此，与政治规则相比，优先选择市场规则。最大限度地限定政府职能，只承担那些由市场经济、非政府组织难以承担的核心职能。即使那些必须由政府来提供的公共服务，也要尽量引入市场机制。故，市场化是20世纪80年代以来所有国家政府改革的主流，但公共服务市场化是西方发达国家公共行政改革的核心主题。
对中国当前阶段来说，市场化首先要体现为政企分开。在公共服务市场化的领域，往往是公共资金高度密集的地带，从而构成腐败大案、要案的高发地带。我们应将公共服务的市场化纳人中国行政改革的总体规划，大胆探索“经营城市”的诸多途径，但压倒一切的是，强化监督，减少公共服务市场化过程中的腐败现象，增加行政管理的公共内涵。
2.与较低层次规则相比，优先选择元规则的变革
从规则的层次来看，元规则的改革优先于较低层次的规则变革。在公共选择理论的视野中，规则可以分为元规则（宪法确立的规则）、法律规则和各种具体规章、条例、细则等三种。而且，与较低层次规则相比，优先选择元规则的变革。
布坎南等公共选择理论学者坚持认为，只有在全体一致的基础上达成的契约才是最有效的，按多数规则达成的契约，至少使一部分人的利益得以丧失。宪政层次的元规则体现的是全体公民最基本的一些共同价值，可以说是所有人价值的取向的最大公约数，是一种以个人利益为基础的公共利益的规范。公共利益是具有公共性的“共同利益”，而共同利益是具有公共性的“个人利益”。图洛克与布坎南在1962年出版的《一致同意的计算——宪政的逻辑基础》一书中就提出，优先通过修正宪法、禁止和限制政府财政赤字。即不管预算法案的制定过程是多么合乎法律，多么合乎人心，只要是出现赤字的预算法案都属于违宪。宪法修正的最终目的是为政治代理人与选民提供一个协调好短期利益和长远利益、个人利益和集体利益的规则环境，引导人们做出理性的选择。
一是优先进行元规则变革，必然要求启动伤筋动骨的政治体制改革。
然而，在最近25年的行政改革过程中，西方国家更多的是把行政体制改革作为政治体制改革的替代物。布坎南曾抱怨美国里根政府改革只关注“既定的日程”，而没有试图进行“结构性改革”，以修正“政治和政府的基本结构”。西方国家也开始注意到，只进行管理与技术层面的改革，解决不了当代西方政府内部深层次的改革，应该在元规则层次上做点文章。一千条小道理，与一个大道理相比，一千条小道理，要服从一个大道理。这个大道理就是元规则。如2003年美国加州州长易人，主要原因是该州福利规模太大，带来了巨大的财政赤字。福利支出的财政规模是由议会依法决定的，在法律层面是无可挑剔的，但最终结果不符合加州全体公民的利益。最后，该州启动了“全民共决”这一宪政程序罢免了戴维斯的州长职务。
二是优先进行元规则变革，要求选准规则变革的“穴位”。
公共选择理论提醒我们，较低层次的变革可能就是事倍功半，而元规则的变革可以事半功倍，可以将复杂问题简单化。如，浙江省公路运输管理局以客运班线有偿招标（拍卖）的方式代替了行政审批的传统管理模式，在公共服务市场化的道路上迈出了重要的一步。但实践证明，采取有偿招标（拍卖）的方式后，带来的是运输服务质量的急剧下降，顾客投诉率居高不下。难道引进竞争机制错了吗？！经调查后发现，运输业户认为引进竞争机制当然没错，但客运班线有偿招标（拍卖）实际上是“行业抽血”，“既然政府运管部门从我身上抽了很多钱后，我才得到一条客运线路的经营权，我只好从顾客身上再抽回来。”1999年11月，浙江省公路运输管理局一举突破行政审批、有偿招标（拍卖）等传统方式，在全国率先对客运班线经营权实行质量招投标。客运经营权质量招投标是指规定招标班线的经营年限和中标数量，以企业素质、服务质量承诺、经营方案为核心确定中标者的一种招投标方式。实践证明，客运经营权质量招投标这种方式属于元规则，比其他的规则更能把复杂的问题简单化，更能满足社会的需要。
公共选择理论提醒我们，“规则间的选择优于规则内的选择”。首先，“规则间的选择”与“规则内的选择”不是一个概念。在上述案例中，“行政审批”与“客运班线有偿招标”，是两种不同性质的规则，属于“规则间的选择”，属于“政治性规则”与“经济性规则”之间的选择。“客运班线有偿招标”与“质量招投标”同样属于规则间的选择，属于元规则与其他较低层次规则之间的选择。
其实，针对“客运班线有偿招标”这种方式带来的一些问题，同样也可以做很多有的放矢的补救工作，这属于“规则内的选择”，但“客运班线有偿招标”这种分配客运线路的规则，不属于元规则，没有将顾客、经营者、管理者三者利益协同起来，就是没有找到规则改革的“穴位”，就难以发挥“四两拨千斤”的效果。
社会中出现了公共问题，固然要制定一些新规则，但出台何种规则才能最有效解决问题，尚需慎重选择。
用7-S模型分析公共服务创新
