中国自古对于世界就有天下观的理念。这种天下观，意思就是以帝王所在为中心，作为王道和教化的原点，以同心圆向外延伸，凡是统治所能达到的地方，都属于自己的领地；凡是教化所及而治权未逮之处，即为藩属国。如果地域过远，不遵王化，即教化所未及之地，理论上也应该是服从中心的藩属，但往往存而不论，并不强求它们归附中国。这种天下观，既是文化的，也是政治的和种族的，几种因素掺和在一起。在很大程度上，古代中国对边疆少数民族的政策，是受到这种观念支配的。明朝与周边国家所构成的朝贡体系，以及明人对世界的看法，也是这种观念的产物。
满人入关之后，继承了古代中国的这种天下观念，只是作为少数民族的他们，从边缘进入了中心，多少有保留了一些原来的习惯。这些习惯，反映在制度上，一是礼部对周边国家朝贡的接待，一是理藩院的设置。
周边东南海域方面的朝鲜、安南、琉球、暹罗和日本等国家与朝廷的往来，由礼部负责。礼部有专门的主客司，负责接待使者，安排使者参加朝会等事务。从某种意义上说，这基本上是从明朝继承下来的传统朝贡体系，明朝的礼部虽然在理论上也负责西北少数民族往来事务，但由于跟蒙古部落长期处于敌对状态，这种往来的意义并不大。在传统的朝贡体系里，清朝政府是体现儒家文化正统的中心，而所有“外藩”都需前来朝贡，向慕王化。
对西北陆路方面少数民族事务，思路则稍有变化，清朝有专门的机构——理藩院来处理这方面的事情。理藩院从满人在关外时设置的蒙古衙门转化而来。在关外时，满人和一部分蒙古部落形成了结盟关系，随着归附的蒙古人部落日益增多，后金政权设置了蒙古衙门处理那些陆续归附的地处较远的蒙古部落事务，不久，改为理藩院。入关以后，受到汉制影响，理藩院一度挂礼部招牌，其尚书和侍郎都带礼部头衔。自顺治以后，理藩院变成了一个跟六部平起平坐的独立机构。这个机构由皇帝亲自掌控，由满人和蒙古人具体操作，绝对不允许汉人插足。这个机构的职掌是负责所有来自西北陆路的少数民族事务，既有远近的蒙古和相近民族的事务，也包括西藏和回疆的事务，甚至连不是归附对象的俄罗斯与清朝的往来也管。
显然，清朝处理西北地区民族问题的思路是，以他们与蒙古人的结盟关系作为基石，采用宗教柔化和武力震慑相结合的方针，尽可能地让蒙古人参与其中，解决长期困扰中原王朝的西北少数民族问题。当然，我们在具体的历史过程中看到，清朝的少数民族政策一般是以柔化为主的，虽然这种柔化本身就包含有武力威慑的内容。跟理藩院和相关的政策措施相对应，清朝皇帝还定期到北京北面的口外，举行木兰秋狝，即皇家围猎，在动用大军围猎的同时，接见来自各地主要是西北地区少数民族的使者。在赐宴、赏赐的怀柔的同时，皇帝让这些使者见识朝廷武力的强大，体现“胡萝卜加大棒”的双重效应。
理藩院的主要事务之一，是处理流行于蒙古和西藏等地的喇嘛教事务。满族统治者实际上并不信仰喇嘛教，但他们不仅极力促成喇嘛教在蒙古各部落的流行，而且对喇嘛教有大量的补贴。对于蒙藏各地的大小活佛非常优待，尤其对占统治地位的黄教领袖达赖和班禅更是礼遇有加，在北京和行都承德都为他们建立寺庙，雍正皇帝还将自己做皇帝前的府邸改成喇嘛教寺庙。当然，在扶植喇嘛教的同时，清朝政府也注意了防止宗教势力的扩张。他们有意保持达赖和班禅势力的平衡，并扶植蒙古自己的宗教领袖，利用金瓶掣签，掌握藏地两大活佛的继承人选。对于信奉回教（伊斯兰）的西北诸民族，清朝也采取了怀柔政策，不仅尊重他们的信仰，给予民族和宗教上层人士种种优待，维护京城的清真寺，而且乾隆还娶过回疆贵族的妇女为妃。总的来说，这就是所谓的“明修长城清修庙”，清朝政府对于传统的以封堵为主的少数民族政策，有一个大的修正。
应该说，清朝的少数民族政策基本上是有效的。虽然也有过少数蒙古部落的叛乱，但总体上蒙满的结盟还是稳固的。“修庙”政策对于藏人也很管用，除了少数藏地土司有过不臣之举外，大部分藏人在大部分时间里，对清政府都是友好的。只有在回疆，清朝的政策似乎并不成功。无论是怀柔还是打击，总是难以真正收服回疆各族，终清之世，回疆一直成为清朝政府难以克服的难局。不过，满人往往利用蒙古人和锡伯人为他们镇守回疆，在多数时间里大体上能控制局面。
