秦统一六国前，秦、楚的势力已经发展到西南边疆地区。楚威王时（前339～前329年），楚派遣将军庄跻逆长江而上，略巴蜀、黔中以西，至昆明、滇池，在此方圆数千里的肥沃土地上建立统治机构，使之成为楚的疆土。秦惠文王更元九年（前329年）秦将司马错伐蜀，后二年，封公子通为蜀侯，秦统一了今四川西北地区。昭襄王二十七年（前280年），司马错因蜀攻楚黔中，控制长江三峡，使庄与楚国的交通中断。庄无法回楚，遂“以其众王滇，变服，从其俗，以长之”，昆明滇池一带的诸少数民族均归庄管辖。秦统一六国后所设的36郡，包括西南的蜀郡、巴郡、黔中郡。为了通滇池，在蜀郡之南开五尺道，统一滇池地区，“诸此国颇置吏焉。”
汉初，汉领有蜀、巴之地，刘邦利用巴蜀的人力、物力，建立起统一大业。景帝以“交翁为蜀守，教民读书法令”，文化大兴。
建元六年（前135年），番阳令唐蒙得知蜀郡南夜郎国有牂牁江可通番禺，即上书求使夜郎，武帝以其为郎中将率众往使。蒙至夜郎，与其王及旁邑首领相见，“约为置吏”，各以其子为令，遂于其地设置犍为郡。接着，司马相如建议：“西夷邛、莋可置郡”，汉派其往谕，“置一都尉、十余县，属蜀”，由蜀郡西部都尉协助郡守管理。
元狩初年，武帝听张骞言，从蜀郡向西南，可通印度、大夏，于是“令骞因蜀、犍为发问使，四道并出，出，出冉，出徙，出邛、僰各行一二千里”至滇。“滇王当羌乃留为求道，四岁余，皆闭昆明，莫能通”。元鼎五年（前112年），犍为郡且兰部首领起兵反，杀汉使者及犍为太守，汉出兵平定，以其地设牂舸郡。接着在冉、等首领的请求下，于邛都置越嶲郡，莋都置沈黎郡。冉、骁置汶山郡，广汉西白马置武都郡。元封二年（前109年），滇王“举国降，请置吏、入朝，于是以为益州郡。赐滇王王印，复长其民”。从此，汉西南边疆连成一片，地区包括甘肃东南、四川、贵州和云南的大部分地区，西与哀牢夷相接。
东汉建武二十三年（47年），哀牢王扈栗遣兵南攻鹿多部，结果反为所败，“溺死者数千人”。扈栗惧，“即遣使诣越嶲太守，愿率种人归义奉贡。世祖纳之，以为两部属国。其地东西三千里，南北四千六百里”。西南边疆又有新的发展。明帝时，改设永昌郡，领诸族。
蜀郡、汶山郡以西，益州、永昌郡以北，为羌、夷等族居住。自西汉武帝以来，随着西南郡县的开设，诸羌夷部落与汉的交往联系日益密切。建武十三年（37年），“广汉塞外白马羌豪楼登等率种人五千余户内属”。永平中，“白狼、粲木、唐等百余国，户百三十余万，口六百万以上，举种奉贡，称为臣仆”。永元六年（94年），“蜀郡徼外大牂夷种羌豪造头等率种人五十余万口内属，拜造头为邑君长，赐印绶”。十二年（100年），“旄牛徼外白狼、楼薄蛮夷王唐缯等，遂率种人十七万口归义内属，诏赐金印紫绶。”永初元年（107年），“蜀郡徼外羌龙桥等六种万七千二百八十口内属。明年，蜀郡徼羌薄申等八种三万六千九百口，复举土内属。”同时，“青衣道夷邑长令田与徼外三种三十一万口赉黄金、旄牛毦，举土内属。”元初三年（116年）“徼外夷大羊等八种，户三万一千，口十六万七千六百二十慕义内属。”
以上所举，或为一次归属，或是降而复降，求得赏赐，仅永平年间的白狼、盘木等一次归附的人口达六百万，就足以说明归附汉朝已成为西南各族人心所向。游牧民族居无恒所，往来迁徙，白狼即后来史书中所称白兰，活动地区在四川西部、青海南部，范围极广，巴颜喀拉山为其活动中心。诸族活动的范围，与西羌的分布相连，或相互交错。这部落归附后，汉均赐以印绶，说明汉朝的西南边疆更向西南发展，云南、青海高原与汉的西部边疆连在一起了。
秦汉边疆的形成和发展，适应了我国统一多民族国家形成和发展的历史潮流，把千余年来中原与四邻之间已经建立起来的密切关系，推向一个新的阶段。
第一，中国的自然条件是中原地势平坦，气候温和，黄河、长江中游之间土质肥沃，适于各种农作物的生长，最早出现发达的定居农业和先进文化。中原与四邻之间，为了互通有无，进行着广泛的交换活动，中原地区自然成为交换的中心。在交换乃至其他交流活动中，中原人民在已有比较先进的基础上，又不断吸收四邻各族文化和生产技术中的进步因素，包括迁居中原的各族人民，使自己较快发展起来，形成了代表先进生产力的华夏族（秦人、汉人），而称四邻各族为“四夷”。四邻各族虽然较多地保留着固有的经济文化和生产习俗，但长期以来与中原华夏族建立和扩大政治经济文化等方面的联系。而秦汉的统一总的来说是比较顺利的，正是由于适应了这种历史潮流的缘故。
第二，从夏、商、周以来，中原与周边之间的各种联系，已经向政治上实现统一的趋向发展，所谓“五服”、“九服”说，正是这种统一的初步形式。“绥服”、“要服”和“荒服”地区，实际上就是边疆少数民族地区。“蛮夷荒服”，蛮夷氐羌都要参加中原王朝的会盟，表示政治上已建立起低级的臣属关系。到了春秋战国时期，由于列强的扩展，“四夷”中有的统一，有的向外迁，秦、汉所统一的边境地区，基本上是战国时期与中原有密切关系的地区和民族，西域的许多民族是从秦的西部边疆迁去的，如乌孙、月氏、龟兹等。
二、秦、汉边疆政策的推行
秦、汉王朝在管辖边疆的过程中，由于采取了一系列相应的政策，因而使边疆地区获得了新的巩固和发展。秦、汉边疆地区，基本上是少数民族地区，边疆政策，主要是如何对待少数民族的政策。这些政策主要包括：
（一）根据各种不同情况，分别设立政权机构，实行统一的行政管辖
1．设立郡县
郡县制是战国中原地区广泛推行的一种行政管理制度。秦统一六国后，于始皇二十六年（前221年）“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”，以后又开辟了新的地区，增设桂林等三郡，北假等地四十四县。这说明对六国原有的领土实行郡县制，新扩展的地方也实行郡县制。
西汉因袭秦制，但又恢复了部分分封制残余，实行以郡县为主，兼以侯、邑的行政管辖制度，但政治上仍然是统一的。
秦、汉的郡县制，不仅推行于中原华夏族居住区，而且也设置于边疆少数民族地区。秦统一前所设置的蜀郡、巴郡、陇西郡、北地郡等，当时也有许多少数民族，所以统一后所设诸郡中自然也有少数民族。
郡以下为了区别少数民族特点，对少数民族集中的地方不称县，而称道。县“有蛮夷日道”这种制度始于秦代，《汉书·地理志》所载天水郡的绵诸道、洛阳道、道，陇西郡的狄道等，都是秦陇西郡的下属县。郡守对县、道的管辖是一视同仁的，据《云梦睡虎地秦墓竹简》（以下简称“云梦秦简”）《语书》篇记：“南郡守腾谓县、道夫”。南郡有夷道，所以郡守下令，分行县、道。西汉时期，共有道三百二十四，根据分布地区分析，大部分为秦代所置。当然也有许多少数民族居住区称县而不称道。直到西汉、东汉，又从郡领地中划出，改为少数民族居住区的行政机构名称属国等。
2．设立属邦、属国
秦朝对归附的较大少数民族、部落，实行另一种管辖形式，称属邦。汉为避高祖刘邦讳，改为属国。邦、国古代通用。秦的法律中没有邦律，是秦国管辖少数民族政策的具体体现。在秦朝政府中设立“典属国”，“掌蛮夷降者”。
秦的属邦有多少，史籍中已无法直接考知，但从汉初因袭秦的有关记载看，可以了解到一些线索。西汉时上郡的龟兹属国，当是秦置。文帝后元七年（前157年），命“属国悍为将屯将军”，此悍所在的属国，应是秦置，传至汉朝。景帝时，义渠人公孙浑邪任汉朝的典属国，也应是继承秦制而设。
西汉政府本身设置属国，始于元狩三年（前120年）。先一年，匈奴浑邪等部王降汉，众数万，号称十万，至长安，“居顷之，乃分徙者（于）边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗，为属国”。此“边五郡”指陇西、北地、西河、上郡、九原（包括五原、朔方），但属国所在都在黄河以南。
从武帝开始，历昭、宣二帝，西汉共设置属国七，即安定属国（又称北地属国、三水属国）、天水属国、西河属国、上郡属国、五原属国、张掖属国、金城属国。其中金城属国为安置降羌，其余都是为了安置匈奴降众。西汉末，王莽曾计划设立西海属国。中郎将平宪奏言：“羌豪良愿等种，人口可万二千人，愿为内臣，献鲜水海（青海湖）、允谷、盐池，平地美草皆予汉民，自居险阴处为藩蔽……宜以时处业，置属国领护。”但因次年爆发了西羌大起义而未能实现。
东汉政府建立后，不仅承袭了西汉所设的属国和属国制度，而且还加以发展。特别是汉安帝执政时期，国内民族矛盾激化，许多地方发生少数民族的起义、暴动，汉朝为了巩固统治，在已经设立郡县的地方，将郡内少数民族集中地区划分出来，设置属国。这类属国，与郡同名，“稍有分县，治民比郡。”如既有蜀郡，又有蜀郡属国，两机构并行。
东汉设置的比郡属国，有张掖属国、张掖居延属国、广汉属国、蜀郡属国、犍为属国和辽东属国等。加上初期设置的越嶲西部属国，后来设置的巴东属国和酒泉属国等，可以看出，东汉时期新增的属国，不仅建置比郡，权力扩大，而且分布范围更广，从西北深入到西南、东北，人数也大大增加了。仅以《后汉书·郡国志》记载统计，广汉属国口205652，蜀郡属国口475629，犍为属国口187，张掖属国口16952，张掖居延属国4733，合计743153口，这仅仅是属国的一小部分。如果把缺载的其他属国人口合计起来，至少在百万以上，这将在东汉四千多万人口中起举足轻重的作用。
属国与郡县制的区别，在于郡县是由郡守、县令、乡、亭、里首领按地域实行统治，而属国则由属国都尉、丞、左骑、千人官、候官等组成政权体系。丞在郡县系统中都有，边郡亦设候官，唯千人、百长等官户设于少数民族居住的地区，而且左骑千人官、百长往往就是少数民族的部落王。可见，属国都尉下设的官员，不是划地而设，而是因部落而设，这是“因其故俗”之一。属国的最高长官为都尉，下设的左骑、候等官，都是保卫安全的军事性职务，设有劝农、水利等官员，这是因为各少数民族主要从事畜牧，生产由部落首领管理，这是“因其故俗”之二。还有属国享受不承担赋税的特权等。由于这种制度和特权有利于发展生产，促进社会安定，所以得到少数民族的拥护，从而巩固了汉朝的统一。
3．设置都护、中郎将、校尉，管理更大范围的少数民族地区
（1）西域都护
自张骞通西域后，中西交通畅通，行旅增加。汉朝为了给行人提供食宿，从武帝末年起就在西域轮台等地开荒种植，“置使者护田积粟，以给外国者。”主管官员为使者。后来屯田扩大到渠黎，“置校尉”。宣帝时，侍郎郑吉屯田渠黎，不久升为司马，“使护鄯善以西南道”。神爵二年（前60年），汉得车师等地，使郑吉“并护以西北道，故号都护”。“都犹大也，总也。”西域都护“以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国”，“屯田校尉，始属都护。”从郑吉开始到新莽末年的都护李崇为止，这一官职从未中断，一直代表汉朝执行对西域诸国的行政管辖。东汉接管西域后，班超曾以长史代行都护职权，不久，恢复都护之职。
都护之下，有两条组织系统，一是都护和校尉下的军事和屯田系统，领导生产，负责地方安全，调解诸国之间的关系。二是都护直接管辖下的三十六国，职官有各国王、副王、翕侯、都尉、相、将、当户、且渠、千长、百长、大禄、吏、监、君、城长、译长等，因为都是原来各国的官职名称，互不统一。他们中间的大多数得到汉朝政府册封或任命。《西域传》记佩汉印绶者“凡三百七十六人”，说明他们是汉朝政府的地方官员。西域都护通过这些官员管理和经营着“东西六千余里，南北千余里，东极玉门、阳关，西至葱岭”，还包括乌孙在内的汉西部边疆。
（2）使匈奴中郎将
甘露三年（前51年），匈奴呼韩邪单于入朝后归国，“单于自请愿居光禄塞下，有急，保汉受降城。汉遣长乐卫尉高昌侯董忠、车骑都尉韩昌将骑万六千，又发边郡士马以千数，送单于出朔方鸡鹿塞。诏忠等留卫单于，助诛不服。”呼韩邪单于此时已是位列诸侯王上的汉朝官员。汉朝为了支持他统一大漠南北的事业，选派京城两名重要官员带兵保卫，诛伐叛逆。至元帝初年，在汉朝政府的大力支持下，大漠南北统一于汉朝政府。
之后，汉朝派往匈奴传达诏令、进行联系的官员为中郎将。河平元年（前28年），遣中郎将王舜使匈奴；绥和元年（前8年），遣中郎将夏侯藩使匈奴，以后使匈奴的中郎将有丁野林、韩隆、王骏等。由于经常派中郎将使匈奴，所以“使匈奴中郎将”就成为一种正式官职。
东汉建武二十五年（49年），南匈奴单于呼韩比降汉。次年，东汉政府派中郎将段郴至匈奴地立庭，诏令“中郎将置安集椽史，将弛刑五千人，持兵驽随单于所处，参辞讼，察动静。”使匈奴中郎将的职责更加明确。《百官志》记：“使匈奴中郎将一人，比二千石。本注曰：主护南单于。置从事二人，有事随事增之，椽随事为员。”东汉时期，使匈奴中郎将为协助南单于保卫北部边疆的安全、安定人民生活，起到了不可忽视的作用。
（3）护羌校尉
西汉元鼎五年（前112年），汉“始置护羌校尉，持节统领”西羌，这是汉朝设置专门官职管理西羌的开始。当时管辖的范围，主要是河湟地区，最西到达青海湖。神爵二年（前60年），汉在金城郡“置金城属国以处降羌”。
东汉建武九年（33年）班彪上书：“旧制……凉州部置护羌校尉，皆持节领护，理其怨结，岁时循行，问所疾苦。又数造使驿通动静，使塞外羌夷为吏耳目，州郡因此可得儆备。今宜复如旧，以明威防。”光武帝采纳了这一建议，立即设置护羌校尉。终东汉之世，这一官职从未中断。
西汉后期开始，西羌迁徙频繁，原先分布地区主要在陇西、金城边塞，后来扩大到凉州卫十郡，所以郡太守的属国都尉，已经不能担此重任，需要更高一级官职，恢复护羌校尉，正适应这一要求。东汉时期护羌校尉的活动范围，几乎遍及凉州诸郡和郡境外的许多羌人部落。
（4）护乌桓校尉
乌桓的部落首领称大人，“邑落各有小帅，数百千落自成一部”，没有统一政权。汉初，役属匈奴。霍去病攻败匈奴后，“其大人岁一朝见，于是始置护乌桓校尉，秩二千石，拥节监领之，”职责与护羌校尉相仿。
建武二十五年（49年），“辽西乌桓大人郝旦等九百二十二人率众向化”。之后“乌桓或留宿卫，于是封其渠帅为侯王，君长者八十一人，皆居塞内，布于边缘诸郡。令招来种。人给其衣食，遂为汉侦候。”光武帝听从班彪的建议，“复置（护乌桓）校尉于上谷宁城（今张家口西北），开营府，并领鲜卑。”护乌桓校尉实际成了护乌桓、鲜卑校尉。
