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第30章 英国的传媒(1)

到目前为止,英国也没有统一的新闻法规,对媒体管理的主要法律框架是不成文法或按某些国会条令建立的媒体管理机构及其运动原则、欧洲人权公约等。

一、英国的传媒法现状

在英国,新闻事业还是比较自由的,当然也有一些限制。大体说来,在英国涉及新闻出版自由的,有三种法律:一是诽谤法,二是保密法,三是藐视法庭法。这三种法律的对象是所有的公民,而不仅限于新闻出版单位,不过由于新闻单位需要经常报道新闻并发表评论,也常常需要报道司法系统的新闻事件,因此触犯这几种法律的机会更高一些,感受到的压力也更大一些。

1.诽谤法。与美国处理类似案件的原则不同,在英国,法庭原告不必证明被告企图破坏原告名誉,或伤害原告,原告只需证明:(1)名誉侵权的言论;(2)提及了被害者;(3)公布。这些条款使记者和媒体经营者噤若寒蝉,不敢轻举妄动。一些社会组织呼吁扩大《诽谤法》的适用范围,保护社会组织的名誉,当然政府官员及组织不在保护之列。

就实际情况而言,英国的新闻工作者被控诽谤的事件,虽然偶有所闻,但并不太多。这主要是因为英国的法律对于诽谤罪的处罚相当严厉,如果媒体被指控诽谤,媒体就必须提供充分的证据为自己辩护,否则将被罚以巨款。编辑和记者都深知后果的严重,所以在处理新闻报道和发表评论时“特别谨慎”。不过,这并不意味着英国的媒体一旦涉及诽谤诉讼就束手无策,其实英国的法律给予了媒体一定的特许权。这种特许权分为两种,一种是绝对特许权,享有此权的言论可以受到法律的绝对豁免;另一种是有限特许权,是指在一定条件下,发表某些与公众之利益或对公众有兴趣有关的言论不受诽谤指控。这些规定,实质上是为符合特定条件的言论自由和舆论监督网开一面。尽管原告因诽谤而遭受名誉上的损害,诽谤者仍可能受到庇护而不承担任何责任,因为法律将首先考虑相互冲突的利益,如在传播诽谤内容时被告的利益,或收到传播的内容时第三者的利益,或在鼓励普遍关心问题的自由表达时公众的利益等。

2.藐视法庭法。英国制订《藐视法庭法》的基本理念包括如下几方面的内容:第一,人民应有权不受限制或不受影响地使用法院以解决彼此的争执或与政府的争议。如果争议的任何一方因一些报道而受到压力,以致于放弃以法庭作为解决争议的机制,那么他们的权利就受到了不公正的对待。藐视法庭法正是要保障这一权利。第二,法庭需要作出公平的裁决,而有些新闻报道与评论可能会影响到法庭的公平裁决,因此需要限制这种报道。第三,如果案件已经提交法庭处理,而法庭就是唯一的合法的裁决机构。任何其他机构尤其是新闻传媒均不可以僭越法庭的角色。如果允许传媒对一些诉讼作出先行判决,即所谓媒介审判那就会影响到正式审判时的公平性,而对法庭的威望也会产生不良影响。第四,法庭有效的运作,公众就必须对司法制度存有信心。藐视法庭法就是要维持此一信心,阻止任何会影响法庭公正形象的报道。第五,如果要法庭有效地处理诉讼,它必须在诉讼过程中拥有禁止不当行为的权力。而藐视法庭法给予法庭这些权力。

3.保密制度。近年来,信息公开制度已经在世界几十个国家施行。瑞典、美国、法国、加拿大、澳大利亚、芬兰、丹麦等国相继制度了信息公开法。但英国信息公开制度推进缓慢。因为保守的英国人认为,必须有一些合法的秘密,重要的秘密甚至必须用刑事惩罚来保护。这就不难理解英国为什么早在1911年就发布过一个《反间谍》成文法,1989年又发布了一个《政府保密法》,而在2000年生效的《人权法案》仍然将情报人员排除在外了。

当然这并不意味着政府能完全阻止新闻界对一些重大事件进行调查和揭露。由于存在着院外活动制度,一些政治家包括政府内阁大臣仍然不时向新闻记者泄露政府的机密。除此以外,还有一些政府的雇员或已退休的官员不时地对一些他们认为应该让人民知道的、政府正在制造的某种机密,用不同的方式进行揭露或泄露。其中最突出的例子是一位退休的秘密情报官员彼德·赖待在他写的《抓间谍者》一书中,揭露了一些严重的处置不当事例的秘密,结果导致很多由官方机构写的秘密报告被泄露。不过,这种公开的程度毕竟是很有限的,主要依赖于政府雇员或官员对国家或民族利益的责任感和良知。

1981年欧洲理事会对各成员国提出警告,要求它们开放政府的行政信息。正是这一压力下,英国于1984年制定了《数据保护法》,1985年制定了《地方自治法》,1987年制定了《个人资料查询法》等。英国的信息公开制度逐渐拉开了序幕。1991年,当时的英国首相梅杰提出了市民宪章政策,该政策旨在提供充分的信息,以便让人民可以评价公共服务机构。遇到问题时,市民有权要求行政机构给予说明。

1996年3月,欧洲人权法庭就Goodwin一案发表裁决,判英国政府侵犯言论自由。该案关乎商业机密,英国政府为协助一商业机构找出内部泄密者,要求法庭颁令禁止取得机密的杂志披露机密,并强制记者供出消息来源,记者拒绝透露,被判藐视法庭。但欧洲人权法庭认为,在考虑是否对言论进行限制时,必然仔细权衡两端利益,一端是禁止披露所要维护的利益,例如国家安全、司法独立,另一端是支持披露的公众利益,主要是维护言论及信息自由。如果认为报道于公众利益更有利,则不应限制报道。如果政府要保护的机密资料已经公开,失去了机密本质,一般而言,就不应再限制传媒披露。这个结论和人权学者推崇的《约翰内斯堡原则》的要求很相似。相关部分为第15条及17条原则。第15条规定,假如有以下任何一种情形,都不可以国家安全理由对任何人披露信息加以处罚:(1)该项披露对合理的国家安全利益并未造成损害,且构成损害的机会看来不大;(2)公众知悉该项披露的利益超过披露的损害。第17条规定:一旦信息已公开,不论是以合法或非法或何种手段公开,任何试图禁止信息进一步流通的理由,与公众的知情权相比就显得不重要了。

2000年11月30日,英国通过了《信息公开法》,这意味着英国终于成为有信息公开法的国家之一。尽管《信息公开法》的全面实施要在2005年1月以后,但该法的部分条款自2002年已经开始实施。英国的《信息公开法》具有政治和经济的双重意义。正如英国政务院所指出,《信息公开法》的主要特征有如下四个方面:其一,除非有明确规定的豁免和限制条件,广大民众有获取公共信息的权利;其二,即使是在适合豁免的情况下,对于信息的公开也应考虑到公众的利益,应具体情况具体处理;其三,公共部门(包括政府部门)有积极主动地出版公共信息的义务;其四,通过信息官一职和异议审查会的设立,加强信息公开的实施力度。

二、对广播电视的特别控制

英国政府对广播的控制远远多于对报业的控制。早期,英国的电视市场是由政府控制的,政府认为国家有权在需要时征用通讯工具。1922年成立的BBC是一家公立组织,是通过每个拥有电视机的用户收取收视费来维持的。1936年厄尔斯沃特委员会提出了BBC与政府之间关系的正式条款:BBC对其日常事务的安排是独立的,但是,政府保持着对它的最后控制权。BBC和IBA(独立广播局)两家公司的管理委员会由政府任命或在政府的忠告下由议会任命,政府可以通过它对广播进行控制。

BBC总部大楼

在BBC的许可协议书、BBC经营委员会决议书以及有关商业播放的《1990年广播电视法》第3个文件中,关于节目内容的一般规定如下:第一,排除品位低下、鼓励犯罪、扰乱秩序的内容;第二,保证新闻的正确性、不偏不倚性;第三,禁止播放社论;第四,照顾青少年视听时间。此外,如果政府认为有必要:第一,可以要求播放与任务有关的内容;第二,拥有要求禁止特定事项播放的权利。虽然历届内阁为了尊重广播电视机构的独立性均未强制发布广播的命令,但1988年撒切尔内阁时曾采取措施,禁止播放支援与北爱尔兰恐怖活动有关组织的声明。

许多学者都认为公共服务广播体系,具有重要的意义,如格雷厄姆·默多克认为“收费系使得对文化和信息资源的接受成为与支付能力相关的事情,并衍生出一个被新文化和信息市场排斥在外的社会阶层——这意味着减少了他们作为公民的权利。因此电视机是几乎每个家庭都有的一种大件耐用消费品,所以公共广播电视是维护这些权利的中心。”英国著名的社会学家吉登斯也认为,当有关电视行业的管理规章日趋放松时,BBC的作用恰恰会变得前所未有的重要。“它能有效地保持节目的高水准,而且现在75岁以上的人群可以免收电视注册费,使得BBC有服务可以覆盖到被社会忽视的人群。”

但也有人认为广播电视中的公共服务原则建立了一种精英统治论体系,它被封闭于新声音之外,对观众的愿望充耳不闻。正是基于这一认为,皮科克委员会通过最终支持摧毁公共服务电视系统来检测公众舆论的动向,这一理念在《1990年广播电视法》中得到了体现,该法旨在创造竞争环境,扩大受众选择机会,推行商业广播电视的开放政策。事实上,英国政府一直在努力寻求BBC的商业化,虽然不少人担心“从追求社会效益为主变成追求经济效益为主,收视率成为各台的生命线。在利润的驱动下,电台电视台都纷纷迎合受众偏好,节目的娱乐化、生活化倾向加剧,广告时间增多”,更严重的是,“贫困地区将被忽略,人烟稀少的遥远区域则干脆被完全忽略”。这必然会影响到新闻出版自由。但这并没有改变布莱尔政府推进BBC商业化的步伐。

2004年,英国政府和BBC就BBC一项有关政府夸大伊拉克大规模杀伤性武器威胁程度的报道而陷入一场严重的争执,独立法官赫顿在长时间的调查后认为,BBC的新闻编辑工作“存在缺陷”。因此,2004年1月29日,BBC总经理戴克不得不宣布辞职。

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