摘要 新加坡的中央公积金制度以其广覆盖、多功能而颇享盛名，为适应老龄化危机的到来，新加坡也开办了反向抵押贷款。结合中央公积金制度研究新加坡的反向抵押贷款制度，以指导我国的“四金合一”制度的推行应当是非常必要。本文就此问题给予一定层面的论证。
关键词 新加坡 中央公积金制度 反向抵押贷款 四金合一
一、新加坡的中央公积金制度
新加坡的中央公积金制度是广受世人称赞，在国家经济社会发展和民众安居乐业的道路上承担了重要角色。新加坡政府于1950年建立了中央公积金制度，该制度初始推出时，成员仅18万人，公积金结余额到1955年也仅为900万新元。到了1994年，公积金成员已增加到252万人，公积金结余额高达570.5亿新元。
公积金制度的目的，是通过这种强制储蓄制度，预先筹集个人养老资金，解决职工的养老问题。从1950年到1968年，公积金的唯一使用方向就是作为养老金使用。1968年，新加坡政府推行“居者有其屋”计划，允许公积金的会员动用存储的公积金购买政府建造的房屋，公积金才开始进入住宅领域。经过40多年的发展完善，已经逐步扩展到医疗、教育、住房、投资、保险等社会生活的各个方面。公积金制度不仅是新加坡社会保障体制的主要组成部分，目前已经超出社会保障的范围，对新加坡的经济、社会和政治等各个方面都发挥着重要作用①。
新加坡退休养老问题的解决，主要依靠政府在1987年实施的中央公积金制度（Central Provident Fund，CPF）。中央公积金最小数额计划在1987年引进，确保退休者为晚年留有部分储蓄。规定最低存款额为30000新币，此数额逐年递增，到2003年7月，逐渐地达到了80000新币。但据1993年CPF 年报指出，大约有427900人CPF 存款不足30000新币。其中大部分都不能在退休时达到80000新币的最低存款要求。1994年，政府委派的工资评论委员会（Cost Review Com‐ mittee），提议将反向抵押贷款作为帮助老年人退休后生活支出的方法之一。
新加坡的中央公积金制度的基本内容是：强制性地规定雇主和雇员将收入的一部分上缴给中央公积金局，通过建立中央公积金制度来为每一个雇员提供全面的社会福利保障。根据《新加坡中央公积金法》规定：凡在新加坡有薪金收入的人，必须在每月发薪后14天内与其雇主按相应比例缴纳公积金，其中雇主缴16%，雇员缴20%。公积金局将雇主和雇员当月缴纳的公积金，根据其年龄结构和对公积金的需求，确定三个户头的分配比例。其中一半以上的中央公积金用于雇员购买住房，其余的用于养老、医疗等项目。所有参加公积金的雇员都是公积金的会员，会员可以使用公积金的50%作为购房首付款。其余部分可以通过购房长期贷款，分期偿还购买的住房。该制度在不影响养老金积累的情况下，满足了雇员多种保障需要。对雇员来说，公积金不再是一笔由政府控制的只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，雇员可以根据个人生命周期不同阶段的需要，将其投资于住房、教育等项目，合理安排资金，提高公积金的使用效率。
新加坡的中央公积金，最大的特色就是功能多样化，最初的公积金设立的宗旨，仅是为成员提供养老金保障，其后又增加了购买住房、退休、保健、住屋、家庭保障、增进资产等5大类16项计划，使一项单一的养老储蓄制度发展成为具有综合保障功能，用途广泛的社会保障的体系。比如该公积金制度由一系列公积金计划所组成：（1）55岁提款计划；（2）最低存款计划；（3）填补最低存款计划；（4）保健储蓄计划；（5）保健双全计划；（6）增值保健双全计划；（7）公共住房计划；（8）住宅产业计划；（9）家属保障计划；（10）家庭保障计划；（11）公积金投资计划；（12）新加坡巴士公司股票计划；（13）非住宅产业计划；（14）教育计划。
新加坡的公积金，据称可以用于弥补公积金成员的父母退休后的生活费用，可以用于其子女在特准范围内接受高等教育的支出，可以转付在新加坡的直系亲属的医疗费用，可以用于购买家庭成员的重病保险和人寿保险。这一公积金制度经过40多年的不断发展完善，已远远超出原来设定的养老范围，逐步扩展到医疗、教育、住房、保险、投资等社会生活的各个方面。我国的公积金制度的使用范围，则仅限于住房购建，而且仅限于职工住房的最低保障资金，两者的功用和实施范围，显然不可同日而语。
与新加坡公积金制度相联系的民用住宅市场，主要由“政府组屋”和商品房两部分组成。“政府组屋”类似于中国的经济适用房，投资、修建和分配均由成立于1960年2月的新加坡建屋发展局统一负责，价格由政府统一规定，以低价出售或出租给中低收入阶层。居民在购买“组屋”时，获得99年的所有权。据悉，在过去40多年的时间里，新加坡政府共修建了96.8万余套“组屋”，目前约有84%的新加坡人居住在“组屋”中，其中绝大部分人都是住在自己购买的“组屋”里。
新加坡的“穷籍”制度有必要特别加以说明，这是新加坡政府惩治恶意逃债者的一种制度。一个负债者如无力偿还债务，则由法庭将该债务人判入“穷籍”。一旦入了“穷籍”，其衣食住行等诸多方面都会受到各种各样的限制：生活不能有任何豪华享受，不能拥有任何资产、经营任何事业，也不得乘坐小轿车，更不许出国观光或探亲，不能参加宴会或购置高档物品，薪资收入的半数应偿还债务，直至全部偿清为止。否则，遭到检举，将被视为欺诈，据以治罪。破产者沦入“穷籍”后，所有银行户头都会被关闭。其后，官方委托人会协助其开设另外一个储蓄户头，以便其雇主将薪金存入银行户头。
二、新加坡的反向抵押贷款
当前，新加坡面临着人口快速老龄化的问题。新加坡政府部门将反向抵押贷款视为解决人口老龄化问题的方法之一①。1999年，60岁或以上的人口在235000左右（全部人口的7%），预计到2030年增加到796000（全部人口的19%）。对这一老化趋势所涉及经费问题之一，是政府必须计划为年老退休者提供足够的货币资金。
（一）职总英康开办反向抵押贷款业务
鉴于新加坡老龄化问题加剧，中央公积金制度又不能完全满足需求。因此，新加坡政府任命的成本评论委员会在1994年建议，反向抵押贷款可能是帮助年长的新加坡人得到他们财产资金收入和满足退休开支的一种方式。该反向抵押贷款对年满60岁或以上的新加坡人或永久居住的退休者是公开的，被抵押的住房必须是在新加坡的私人住宅的财产。保险合作社根据在贷款上的浮动利率收费。
新加坡保险合作社（NTUC INCOME，职总英康）作为第一家也是目前唯一一家保险公司，在1997年首次推出了反向抵押贷款保险。NTUC INCOME 保险公司的反向抵押贷款业务是针对拥有私人住宅，年龄在60岁以上的新加坡公民或者常住新加坡人，利率实行浮动，并且没有担保，即不设“不追偿保证”，如果债务到期时超过房屋价值的那部分，将向老年人继承者追偿。在新加坡，反向抵押贷款之所以不吸引人，主要是由于在没有担保的情况下，贷款机构将面临房屋价值波动的影响，而老年人或者继承人也将面临债务风险。因此，在2000年，新加坡提议推出一种实行担保的反向抵押贷款，向拥有小型三房“公共房屋发展计划”（Housing DevelopmentBoard，HDB）公寓的老人提供政府担保，而拥有更大房屋者只适用无担保的反向抵押贷款业务。
（二）新加坡的反向抵押贷款模式
新加坡的反向抵押贷款模式是，60岁以上的老年人把房子抵押给有政府背景的公益性机构，由公益性机构一次性或分期支付养老金，老人去世时房子产权由这些机构处分还贷，如还有“剩余价值”（即房子售价减去已支付的养老金总额）将交给老人指定的继承人。职总英康提供的针对于组屋的反向抵押贷款受到以下条件的限制：
1.贷款者为70岁到90岁之间的政府组屋屋主，必须是职总英康的寿险保单保户，保单生效了至少一年；如果不是职总英康的保户，申请者须向职总英康投保至少5万元的人寿保险或个人意外保险。
2.申请反向抵押贷款计划的组屋，在贷款期结束时必须有至少50年的契约。
没有缴清贷款的组屋，也可申请。
3.屋主每月可领取的款额取决于以下几个因素：房子的估价、屋主年龄、贷款期、利率波动等。如果房子市价大幅度下跌，职总英康有权减少数额或停止把钱发给屋主。此外，屋主可申请的贷款顶限是房子估价的70%，期限最高20年，或当屋主到了90岁或死亡，以较早者为准。
4.在某些情况下，申请者也必须找担保人，担保人的年收入至少3万元。
职总英康错误地高估了新加坡市场对反向抵押贷款的需求，而且在反向抵押贷款制度中没有设立担保条款。这意味着如果未偿本金和累计利息比到期贷款额的财产价值大时，养恤金制受益人（或他的继承人）对不足部分附有责任。在新加坡，反向抵押贷款当前不具有吸引力，私有住房拥有者担心，如果他们的寿命比反向抵押贷款期限长，他们将被迫出售自己的住房。在另一方面，出借者面临将来房产价格波动的风险。近来新加坡财产市场的坠落，也使得许多潜在竞争者对反向抵押贷款市场失去信心。因此建议新加坡引进反向抵押贷款保险，从而给借入者提供无追索权的担保。职总英康预期还将扩展到公共公寓的业主。由于81%的新加坡家庭拥有公共公寓，反向抵押贷款仍然有光明的未来。
在2000年，政府内部工作组建议在新加坡引进反向抵押贷款保险业务。它将给借入者提供无追索权的担保。工作组注意到反向抵押贷款现在仅仅提供给年老的私有财产所有者。在新加坡，年满60岁或以上的私有住房业主大约为9000个。
工作组建议，已保险的反向抵押贷款应当也适用于3－room 的公众住房供给发展部（HDB）公寓，同时允许未保险的反向抵押贷款用于更大的公众住房供给发展部公寓。目前，新加坡大约有81%的家庭拥有公有住房，如果政府采纳该项建议，反向抵押贷款在新加坡势必再度活跃起来。
（三）新加坡反向抵押贷款介绍
新加坡对反向抵押贷款的研究也较早，作为一种养老金融工具，新加坡对其进行了大胆的尝试。1997年1月，新加坡职总英康保险合作社开发了第一个反向抵押贷款产品，其主要内容有：
1.申请人资格。必须是职总英康的寿险保户；年龄在50岁及以上；目前没有被判入穷籍也没有牵涉任何法律诉讼程序及案件起诉；新加坡永久公民；拥有私人房产且产权在70年以上；成功的申请者必须在贷款期间购买抵押保障保险，并在贷款期间内维持保单持续有效。
2.申请人的权利和义务。在贷款期间内必须购买职总英康的人寿保险和屋宇保险，并在贷款期间内维持保险持续有效；贷款金额可以积累到一笔数额后提领；旅游、特别医药开支或装修项目提领；继续保有住房的居住权；可以在适当时机将房产出售获得增值的利润。
3.每月贷款额度。根据申请人的年龄、房产价值和现行利率计算。
综上所述，新加坡的反向抵押贷款只提供给60岁以上的老人，主要针对已经拥有房产，但年事已高，收入却不高的老年人。他们可以通过抵押属于自己的房产，每个月从银行借出一笔钱，用于贴补生活费。所积累的贷款和利息可以在房子出售后，或贷款者去世时偿还。贷款者每月领取的数额，根据房子的价值及业主的年龄而定。新加坡采用反向抵押贷款，有力地保障了老年人的生活。退休人员不必卖掉房子，就有一笔固定收入用于改善生活。由于房子还是属于借款人所有，他可以继续享有房子增值带来的好处，可以选择适当的时候出售，获得比较高的收益。
反向抵押贷款业务初始推出时，公众的热切反映远远超出合作社的预期。仅仅两个月中，Niuc income 合作社就推出了22种反向抵押贷款，但却是“雷声大，雨点小”，关注者众，参与者寡，市场又迅速地平静了下来。最初的两个月内仅仅办理了22例反向抵押贷款。市场到现在一直很小，至2004年只有180个客户，他们平均月领取额为1800美元，被抵押资产的平均价值达160万美元。到此为止，在新加坡的各种金融机构中，也未出现第二家机构参与本项业务，市场上仍然还没有其它的竞争者。反向抵押贷款在新加坡不流行的原因，是它只向私有房产者提供，而新加坡大部分的公民却居住在政府提供的公共住房——组屋里。另外，反向抵押贷款的高利润边际导致月给付额大大缩水，在一定程度上降低了客户对它的需求。
另外，以儒家伦理理念笼罩下的新加坡人，对此似乎有一种天然的抵触情绪。
三、新加坡中央公积金制度对我国“四金合一”的政策借鉴
（一）我国的公积金制度
我国的公积金制度，是住房、医疗、社会保障、失业保险四金分立。企事业行政单位在发放职工工资时，遵循国家的有关制度规定，按工资标准的一定比例，由单位和职工个人分别缴存住房公积金、养老保障金、失业保险金和大病重病医疗保险金，简称为“四金”，分别缴存于国家设立的各基金管理机构，如公积金管理机构、社会养老保障管理机构等专设机构。四个机构分别隶属于建设部、劳动与社会保障部、卫生部、民政部，款项实行专款专用，不能混合融通。这一专款专用制度对维护国家政策的严肃性，充分发挥好各项基金的保障功用，应当是很为必要。但“四金”
的分立并分管分用，却在客观上阻碍了资源的合理配置使用，并带来资金运营使用、投资增益的种种缺陷。
目前，我国“四金”的缴纳还基本地采取法令手段，强制性地要求单位和职工个人必须参与这一“四金”缴存制度。这种强制性做法，在“四金”制度初始建立之始，对保障职工和职工的合法权益，充分发挥“四金”的保障功用，应当认为是很必要的。但如能更好更合理地发挥“四金”的营运范围，使其对社会、对单位、对个人，都能够带来极好的社会效益和经济效益，显然更应当给予关注。只有如此，也才能使大家充分认识到“四金”缴存的重大意义，从强制大家必须缴存四金，转化为单位个人的一种自觉自愿的行为。
（二）四金合一的由来
“四金”专款专用的做法并非完全妥当。人们缴纳了“四金”，却很少能够使用它；即使使用也非“四金”捏合成“一个拳头”共同使用，而只能是某一件事只能使用某一种，此时又感觉资金额度过少，不能使资源合理配置，实现优化。如将“四金”
组合使用时，其效力就会增大若干倍。
这里需要提出“四金合一”的概念。或者更具体地说，“四金”可以分设分提存分管理，但在具体运营上，不妨“四金合一”，在职工对其拥有的各项基金的具体运用上，不妨融会贯通，以求能发挥基金的更大功用。如某人需要筹措资金买房时，固然可以使用积累的住房公积金，但光靠住房公积金自然是不够的，而其它账户存储资金颇多，却按照现行规则是无法动用。假如，能打破这一账户和资金界限，自然是好处多多。某方面有特殊需要时，动用其它账户积累的资金，待日后再行弥补。这不仅可使用住房公积金，还可以动用原先缴纳的其它“三金”，这些积累的钱财就能真正派上用场。
某职工决定购买商品住宅，在其住房公积金账户上，共提存公积金为27000元，养老保障金账户上有结余12000元，失业待业保险和大病重病医疗保险金账户上，分别有余额5000元和8000元，合计为52000元。若“四金”不能合并使用，该职工为购房所能动用的公积金资源只能是27000元，再加申请公积金贷款，仍不能满足购房对资金的需求，还需要申请一般住房消费贷款。如将“四金”融通使用，可动用资源就增加到52000元，再加上据此数额申报的住房公积金贷款，已可基本满足对购买商品房的资金需求。公积金贷款的利率，明显低于一般购房按揭贷款的利息，该职工的利息负担也可大为减轻。
各种基金严格监管，消除其中可能发生的挪用挤占现象，是非常必要的。但具体到一个个家庭而言，也同样的专款专用，无疑对优化个人家庭的资源配置，统一调度等起到某种阻碍效应。这就需要考虑遵循“上分下不分”的原则，中央、省、地县级的基金管理是严格监管，专款专用，而在一个个具体的职工账户中，却可以明分暗不分，各账户资金相互融会通用。
（三）四金合一的国际做法
据2000年12月23日新闻报道，有关专家建议尽快实现住房公积金与养老保险基金的结合，既可以挖掘资金潜力，解决养老金的隐性债务，又能促使公积金制度持续健康发展。①相关的国际经验也表明，养老基金与住宅产业有着内在的和客观的必然联系。养老保险基金是长期积累到退休时才能支取使用的资金，而在其积累期间，需要寻求投资增值的场所。住宅业需要大量生产和消费周转资金，正是养老金投资增值的可选领域。日本、印度等国通过信贷市场把养老基金、公积金基金、人寿保险基金大量吸收到住宅产业；新加坡、马来西亚的公积金和巴西的社会保障基金，还实施了制度内的结合融通使用，先用于购房，后用于养老，一金两用，相得益彰；新加坡中央公积金成功地解决了员工的置房和养老两大问题，其做法是调整现行住房公积金制，变单一的住房基金为住房和养老共用的公积金保障基金。
四金分设时，壁垒森严，管理严格，但又造成资金使用效率的低下和浪费。基金品名设置过多，各自分设分管，也使基金管理机构设立林立，人员充斥，管理成本急剧升高。四 金合一后会否给基金管理带来诸多混乱呢？应当是不会的。若将四金是合四为一，统一由一个机构给予综合性管理，在人员配置、管理成本方面都将有较大节约，特别是基金参与投资运营的效率会大幅提高。
（四）两金合一国际有先例
据大量国际国内的经验表明，养老基金和住宅业有着内在和客观的必然联系。
养老保险是人们长期积蓄直到退休时才能支配使用的资金，在其长期积累的过程中，需要寻求较好的增值保值的场所。住宅产业因其天然地保值增值的特殊性和长期性，自然是养老积蓄金投资获益、保值避险的最好场所。住宅业在其长期的建造、运营中，则需要巨量的生产经营和消费运转的资金，这笔资金尤其是购房消费资金的投入，将会是长期占压难以再重新搞活，顺利参与流转。养老金积累的巨量和长期性，正可用作为房地产业发展的基金。日本、印度等国家通过信贷市场把养老金、住房公积金和人寿保险基金等大量吸收到住宅产业的开发。新加坡、马来西亚的公积金和巴西的社会保障基金还实施了制度内的融通使用，即将这笔社会保障基金首先用于购房，再用住房来养老。住房公积金与养老保障金的“两金合一”，可弥补两金单独使用管理中出现的欠缺，降低总管理费率，可使两种基金的用途有效结合一起，使同一笔基金发挥着双重性的功用，一金两用，相得益彰。新加坡中央公积金成功地解决了员工的置房和养老两大问题，做法就是调整现行的住房公积金制度，变单一的住房基金为住房养老共用的公积金保障基金。
组建公积金保障基金可一举多得。在国务院经济体制改革办公室国际合作中心与安泰国际保险公司联合举办的“中国养老保险隐性债务国际研讨会”上，有关人士提出，调整现行住房公积金制度，使其与养老保险制度结合组建公积金保障基金，是顺应事物发展规律的重大举措，并会带来一举多得、一兴百兴的连锁效应。
——组建公积金保障基金，可以一金两用，互为补充。据业内人士预测，随着职工工资增长，到2010年公积金累计归集总额将达1万亿元。届时是养老金支付高峰期，如出现支付困难，国家可以借用公积金资金支付养老金；待高峰期过后，退休金支出回落，再用养老保险基金偿还。住房与养老结合只需筹缴一笔公积金保障基金，较之于分别筹缴，总费率大为降低。
——对发展住房市场提供了巨大的融资空间。养老基金在积累期要求投资增值。只要住房融资实行市场利率，就能源源不断大量吸引养老基金进入住房建设市场，由政府财政贴息也可以吸引养老基金进入住宅产业。
——职工以缴纳低费率而获得住房与养老较高水平的保障。若按职工工资30%左右的缴费率建立公积金保障基金，随着工资增长，缴费绝对额增加，基金长期积累投资的增值，数十年的积累额是相当可观的。
——能创造较好的宏观经济效益和社会效益。首先是实行养老与住房合一的公积金制，可以大幅降低社会保障综合费率，减轻企业和职工的负担，有利于降低劳动力成本，增强国有企业的竞争能力；对职工而言可以增加即时消费，有利于拉动经济的增长。其次，养老基金和住房基金由一套机构统一管理，既利于融通资金，提高资金利用率，又有利于改善和加强基金管理，充实现代化管理设施，提高管理水平和工作效率，降低管理费用。
（五）“一金两用”设计思路
一金两用，如何操作？国务院经济体制改革办公室有关人士提出了操作思路：
第一步组建统一的社会保障基金机构，把现行的养老、医疗基金管理机构与住房公积金管理中心合并，把现行各项保险基金账户与住房公积金账户拢在一个机构管理。允许个人账户养老基金与住房公积金资金融通使用，即职工在购房时可借用养老金账户的资金，购房后再归还充实养老金账户。
第二步则是随着养老保险结构的调整，把现行第一层次基本养老保险中的个人账户分离出来，与第二层次企业补充养老保险个人账户合并，并与住房公积金个人账户一并组成公积金保障基金普通账户。该账户储金用于住房、养老、缴其他保险费以及投资增值等，医疗保险个人账户改名为公积金保健账户，基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等分别建立统筹基金账户。按此模式框架进一步理顺和健全各项基金账户，账户之间可以融通、但不能占用或挪用资金，同时进一步健全基金管理机构，从制度安排上建立完善的公积金制度和生活保障体系。
（六）“四金合一”的探讨
金融机构、政府、中介、个人、媒体、民间资本先后上场后，“四金合一”的探讨又将科研机构和与养老保障相关的各个部门也相继引进。“众人划桨开大船”，有着各方积极参与的以房养老，在这场整个社会的总动员中也必定能生根发芽、开花结果。
