（一）服务型政府的角色定位和职能定位
构造服务型政府，首先需要解决的是政府的服务者角色定位和职能定位。
党的十六届六中全会《决定》指出：“为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”这就为政府体制改革指明了方向。
即使在西方国家，也非常重视加强政府公共服务职能。自20世纪90年代以来，西方各国在政府再造运动中，依据公共管理的目的和要求，把塑造服务精神作为其重要目标。美国于1994年9月20日颁布了《顾客至上：服务美国民众的标准》，主张建立顾客至上的政府；英国政府于1991年颁布公民宪章，主张施行公共管理的顾客导向；加拿大、澳大利亚等国也都把顾客导向作为政府再造的战略目标。我国政府是人民的政府，社会主义国家的核心价值就是“一切权利属于人民”。在人民与政府的关系上，不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在。政府是手段，是实现人民主权的工具，而人民是目的，人民的利益是政府一切活动的立足点和归属。政府的一切活动都应围绕为人民服务这个核心，把为人民服务作为施政的根本目标。政府只有把服务社会、服务人民大众作为自己的首要职能和核心职能，才有其存在的理由。
服务型政府其主要职能不是具体地计划、组织和指挥微观经济活动，而是更多更好地提供公共服务，包括：为企业和所有市场主体提供良好的发展环境和平等竞争的条件；填补市场失灵空缺，在义务教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护、公共卫生等公共服务领域提供公共产品和公共服务；在实施科技兴国战略中，加大公共科技投入，增加卫生、保健、环境、安全等社会公益性研究的政府投入，提供专利转让、技术培训等服务；为劳动者提供就业机会、再就业培训和社会保障服务，等等。
实现上述服务职能，首先要有必要的政府资金投入。目前，国外用在公共服务领域的政府支出占国民生产总值的比重不断上升，例如德国、法国和英国政府支出占国内生产总值的比重由1935年前后的25%上升到了1995年前后的54%。把公共服务作为政府的核心职能还突出体现在社会保障总支出占GDP的比重、社会保障总支出占公共总开支的比重两个指标上。据国际劳工局《2000年世界劳动报告》，法国、丹麦、瑞典三国社会保障总支出占GDP的比重分别为30.1%、33%、34.7%，社会保障总开支占公共总开支比重分别为55.3%、52.5%、50.0%。一些西方福利国家虽然因福利过度，在一定程度上影响了经济的发展，但总体来看，政府公共服务职能对于促进经济增长和社会进步、提高国家竞争力还是发挥了重要的、基础性的作用。
制定政策是政府提供公共服务的另一个重要方面。由于受到经济发展条件的制约和投入资金的限制，政府在一定时期所能提供的服务是有限的，仅靠政府特别是仅靠中央政府的公共服务职能远远不够。为此，中央政府可以通过制定政策，将一些公共服务职能转交给地方政府以及社会和企业，让各级政府和其他公共机构、中介组织、社会团体、企业以及其他非政府组织、私人部门参与公共物品及服务的提供，把可以通过市场解决的公共服务以适当的形式推向市场，从各个层面支持公共服务。国外许多国家就是这样做的。以美国为例，除了联邦政府对公共服务提供财政支持外，州和地方政府的作用更大。
据美国全国公共管理学院行政组织与管理常务小组主席托玛斯·斯坦顿分析，2002年联邦政府的消费与投资支出为6937亿美圆，占35%；而州和地方政府支出为12800亿美圆，占65%。州和地方政府最主要的职责体现在许多公共服务部门，按由多到少的排序，分别用于教育、公共福利、卫生和医院、公路、治安以及罪犯教养（监狱）等方面。由此可见，充分利用制定政策这一资源，也是政府改变公共物品供给局面的有效手段之一。
（二）服务型政府的责任定位—建设责任政府
责任行政是服务型政府的核心理念之一。政府行使公共管理和公共服务职能，既是一种权力，也是一种责任。“有权必有责”，政府责任是行政权力的核心，行政机关对自己的行为承担相应的责任是天经地义的事情。
责任政府首先要责任明确。服务型政府不是有着无限权力的全能政府，而只是有限权力的责任政府，政府的权力之所在，便是责任之所在。政府必须明确，什么是应该由政府做的事，什么是应该由市场和社会做的事，政府在行使职能的时候，既不能“失位”，也不能“越位”和“错位”。凡是市场和社会可以自行调节与自我管理的，政府不必越俎代庖。
建设责任政府，必须从过去片面强调公民责任转向既强调公民责任更强调政府责任。立法不仅要重视设定公民责任，更要重视设定政府责任；行政执法不仅要重视行使行政权力，而且要重视承担行政责任。政府的决策、政府的施政、政府的用人等等，都应当承担相应的责任，不能再像过去那样，有人拍板无人负责，不管多大损失，说一句“交了学费”就完事，而主要责任人官照当不误甚至官越做越大。
建立问责制度，是落实行政责任的重要举措。问责的本质在于对行政责任人过错的追究，只要有政府权力行使，就应有问责制度约束。对于行政不作为，同样要按照问责制予以追究，要有人为不作为承担责任。
问责制度首先是一种政府自律的制度，即政府自我约束、自我问责。是政府针对自身出现的问题，通过落实责任的方式，主动规范、主动约束的行为。
2004年重庆市出台《政府部门行政首长问责暂行办法》（以下简称《办法》），这是中国内地第一部以法定化的政府规章形式出台的“高官问责制”，标志着中国开始为官员问责建立法制保障。重庆《办法》的问责对象包括重庆市政府各部门的行政首长，以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的“一把手”。它通过对效能低下、执行不力、瞒报或虚报重大突发事件、盲目决策和在商务活动中不讲诚信等18种问责情形，对政府行政部门“一把手”分别追究其不履行或不正确履行法定职责的7种责任，小至诫勉、批评，大至停职反省、劝其辞职。
事实上，在重庆《办法》出台之前，从卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职，到中石油老总马富才、吉林市市长刚占标的引咎辞职，都表明了责任政府的理念已付诸实践。但正如有的学者指出，“官员问责”面临的主要问题是：
有问责之事，无问责之法。而重庆市出台的官员问责制度意义之大正在于第一次将问责制上升为制度层面上的强制规定，是在问责制度方面一次突破性的探索，因此有着广泛的借鉴意义，对促进政府依法行政也有着深远意义。此后，海南、浙江等地类似政策也相继出台。这标志着对高官问责已经开始从以往的“风暴”式向法定制度转变和过渡。
问责制度的实施离不开社会监督。社会监督是人民群众向政府问责，它可以通过多种形式来实现，例如通过媒体曝光对政府机关和政府官员的问责，通过人大机关、政协、民主党派、社会团体对政府机关及其官员的问责，还可以通过“民告官”、“民告政府”等形式由司法机关对行政机关及其官员问责。它不仅要监督政府的行政许可行为，还要监督政府对违法许可行为的处理。阜阳劣质奶粉危害事件、湖南嘉禾滥用行政权力违法违规拆迁事件等，都是在媒体曝光后，引起强烈的舆论反应，才促使政府处理和解决的。可见，社会监督对政府规范行政、依法行政是不可或缺的。在重大事故面前，社会监督把负有监管责任的政府推向前台，政府必须给人民群众一个交代，这就是社会监督的作用。当然，问责制度的落实必须建立在信息充分公开的基础上，必须满足公众的知情权。必须将政府打造成为透明政府，让政府时刻处于公众的视线之内，使政府官员的一举一动都能受到公众的制约。
为了使监督机构能真正起到监督作用，有人甚至提出建立起一种追究监督部门的责任机制。中国审计署审计长李金华在一次报告会上表示，作为审计机关，他希望建立起一种追究监督部门的责任机制，以监督监督机构履行职责到底怎么样。李金华说：“中国整合监督力量，强化监督力度，就是要使监督机构不仅要有权力，而且要强调责任。”果真这样，责任政府的建设会更有保证。
（三）服务型政府的行为方式定位—建设法治政府
建立服务型政府不等于取消管制，而是要转变管制的行为方式，变人治为法治。我们把这样的政府也叫做法治政府。
从20世纪80年代以来，我国即开始了建设法治政府的进程，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等法律的制定和实施，是这一进程的序幕。党的十五大提出建设社会主义法治国家，九届人大通过的政府机构改革方案提出行政改革的一个重要目标在于实行依法行政。2003年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过并颁布了《行政许可法》，2004年4月，国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），向全国民众作出“十年建成法治政府”的严肃承诺。2005年11月新华社全文发布国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》作为推动《纲要》贯彻落实的一份指导性文件。这一系列法律法规的出台和实施，都是我国建设法治政府进程的记录，也标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革，即实现从人治政府向法治政府的转变。
但是，法律的出台并不意味着法治政府的完成。有人说，如今中国缺的不是法律，而是法治。2004年，《半月谈》杂志曾总结中国各级政府“不法行政的十大怪状”，其中包括：法律治民不治官；法盲执法，执法违法；恣意用法，暴力行政；与民争利，侵犯私产；隐瞒信息，神秘行政；推责诿过，行政不作为等。为此，《时代潮》2005年第13期的一篇综合性文章中发过如下一番感慨：“当孙志刚被打死时，我们才突然注意到千万外地求职者的悲惨处境；当阜阳市农村一个又一个儿童死去时，我们才注意到执法者的渎职；当王怀中面对死亡痛哭流涕时，我们才知道他违法乱纪给阜阳带来的灾难。”而中共中央纪律检查委员会、监察部于2006年7月27日举行新闻发布会说，2006年上半年，中国在贯彻落实行政执法责任制过程中，11个省级政府和18个较大市政府共追究失责行政执法责任人员1万余人次。上述事实无疑从一个侧面反映了当前政府在依法行政上存在的严重情况，反映了中国政府要真正成为法治政府仍有很长的路要走。
建立法治政府，其本意就是用法律规则去限制和规范政府权力，所谓“治国者先受治于法”。法治政府的理念当然包括公民要守法，但其重点不是“治民”而是“治官”，重点在于约束政府要依法用权，依法行政。在我国传统的观念中，“主权在民”的宪政思想还没有确立，政府被奉为不可动摇的唯一主体，维护其权力也就成为社会所追求的目标。建设法治政府，必须改变这种观念，要认识到政府及其权力只是健全社会不可或缺的手段，国民才是唯一的主体，政府依法行政就是要控制行政权以达到国民的意志。
法治强调法律至上、强调制约权力。美国法律哲学家E．博登海默在论到权力与法律关系的时候说：“当权力意志在社会上表现出来时，它总是会同一个在重要性和力量上与其相当甚或超过它的组织原则—法律意志（thewilltolaw）—相碰撞并受到这种原则的反击和限制。权力意志根植于支配他人并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专断统治的欲望。法律制度最重要的意义之一，就是它可以被视为是一种限制和约束人们的权力欲的一个工具。”
必须要有法律予以限制，不加限制的权力必然会产生专制和腐败。法律本质上是社会公约，反映的是社会公意；政府，本质上是社会公仆，代理的是社会公益。服务型政府唯有将行政权力置于法律框架之内，严格依法行政，行政行为才不会出现越位、缺位和错位，行政结果才能体现出为民用权的服务性质。
