国有企业的改革改制及国有经济布局调整，大大提高了国有资产的流动性。当国有资产更多表现为国有股权的资本形态时，经营性国有资产管理也就更多地强调股权管理，国资管理机构开始重视国有股的价格变化及价值增长。相对于国有资产的实物形态管理，国有资产的股权形态管理更有利国有资本的经营。国有资本经营往往要依托资本市场，是在国有企业产品经营基础上的资产重组与股权重整，能够提高国有经济的效率。在逐步实现实物形态管理向股权形态管理转变后，国有股权划转成为经营性国有资产管理的手段之一，通过国有股权划转可以做大某些行业中的国有企业，除此以外，通过国有股权划转而进行的合并重组，可以为国企在证券市场上市创造条件。
国有资产的实物形态管理，与计划经济相关联；国有资产的股权形态管理，与市场经济相关联。实物形态的管理强调国有企业的计划执行，股权形态的管理强调国有企业的市场竞争性。随着国有资产管理由实物形态向股权形态转变，经营性国有资产的流动和价值增值得以实现。
一、国有企业对计划的执行使国有资产更多地表现为实物形态
计划经济体制下，政企不分，“大一统”的管理模式为新中国摆脱经济困难做出了巨大贡献。国有企业作为国家的生产工厂和政府指令的执行机构，没有法人财产权和经营自主权。企业所需要的一切资产，由政府主管部门按计划调拨到企业内，由企业无偿使用。大部分国有资产从进入企业一直到报废处理，几乎不再发生移动。由于对企业的投入和产出不进行价值计量，国有资产的价值仅体现在其作为生产资料的作用发挥上，企业对国有资产进行实物形态管理，进行日常的维护保养。
1.计划经济体制下国有资产被固化在国有企业中而缺乏流动性
马克思指出，在公有制条件下，“生产资料的全国性的集中将成为自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动”。在马克思主义思想的指导下和苏联社会主义经济实践的指引下，中国的社会主义公有制表现为全民所有制和集体所有制，其中全民所有制在公有制中占较大比重。全民所有制即全体人民共同占有生产资料，由国家代表人民行使对生产资料的所有权。新中国成立初期的客观条件是：一方面，国内外政治形势不稳定，特别是国际上反社会主义势力依然很强大；另一方面，经历多年的内外战争，国内经济濒临崩溃边缘，工业体系被大规模破坏，人民的生活难以维持。要巩固新生政权，实现社会主义理想，必须牢牢抓住经济建设这个环节。国家在“一五”计划期间，集全国力量兴建了一批大型国有工业企业，建设了以“156项”为核心的近千个工业项目，使中国在以能源、原材料、机械为主的重工业发展道路上迈出了重要的一步，完成了基本的工业体系布局。在这个过程中，国有企业在政府的计划安排下进行大规模的生产建设，功不可没。从新中国成立到改革开放之前，中央和地方各级政府不断强化着这种依靠指令计划进行生产的管理模式。
从宏观方面来看，中国的计划经济排斥市场，生产资料不是在市场的信号指引下流动，价值规律不起作用。所有经济活动都被纳入政府的统一计划中，社会资源的调配、生产活动的安排和产成品的分配等都在政府的指令下有序进行。
从微观方面来看，计划经济体制下，中国没有企业。政府是国有企业的所有者和经营者，政府通过计划、财政、银行等多部门（机构）对企业进行全面管理和监督。企业基本没有经营自主权，产供销一切服从安排，资金使用、固定资产配置以及职工福利待遇等，均要由上级统一决定。
在这种情况下，国有资产更多地被作为国家经济建设所必需的生产资料，而不是资本。国有资产按照各个企业的生产需要，统一分配到各个国有企业中，为企业的生产经营活动服务。从权属上看，这个过程仅仅是政府将国有资产的使用权让渡给了企业，而政府依旧保有国有资产的所有权和处置权，企业内部对资产的剩余控制权和剩余索取权不对等。因此，一旦实物形态的国有资产进入企业，往往就不再流动，或很少再流动。虽然，企业出现资产短缺时可以向上级部门申请调拨，但是这个过程往往很漫长，需要的审批环节很多，往往会耽误企业的生产经营。所以，即使企业出现富余资产，管理者往往不会主动地申请进行资产的调剂。在许多国有企业内部，国有资产被大量闲置浪费。而主管人员往往由于缺乏信息，无法及时统一地进行余缺调剂，国有资产被固化在国有企业中缺乏流动性。严格上说，国有资产几乎没有资本的流动特性，更不要说在流动中实现国有资产的保值增值。
2.国有资产实物管理强调并重视国有企业的产能
市场配置资源的效率在于资产作为商品要素进行生产经营时可带来的资本增值率大小，而不在于有多少资产参与了资源配置。在运用市场力量配置资源时，如果资产无法作为生产要素参与生产经营带来资本增值，那么，无论资产量多大，在价值形态上仍是减量。中国计划经济中没有市场，实物化管理国有资产对于保值增值的评判与考核主要是依据资产数量的增加。国有企业为了完成考核指标，往往一味地追求生产的数量，过分强化国有资产的投入规模，片面注重资产实物形态的扩张。在资产规模的盲目扩张中，粗放扩张量的增长往往带来国有资产有效使用率的降低，资产闲置浪费司空见惯。账面资产量的增长与资产价值形态的增值往往难以一致。而且，企业间竞相扩大规模增加产量，地区间、行业内重复建设屡见不鲜。部分行业生产总量超过总需求量，导致产能过剩，许多国有资产因此而白白流失。
二、国有企业股份制改革为国有资产的股权形态管理创造了条件
国有企业的股份制改革是国企改革的分水岭，这是国有企业产权制度的深度试水，是对企业和国家之间关系的科学界定。随着大量国有企业的股份制改革完成，政府由企业所有者和资产所有者的双重主体转变成国家出资企业的出资人，而经营性国有资产则作为资本投入到企业中成为企业的法人财产。在这种情况下，政府资产管理的对象由原来具体的实物形态的国有资产转变为抽象的价值形态的股权，管理内容和方式也更具灵活性和技术性。
1.国有企业的股份制改革是经济发展的要求
传统国有企业的计划管理模式在维持了几十年以后已经难以再继续，政府部门内部政资不分，政府和企业之间政企不分，所有者缺位和内部人控制导致了国有资产的大量流失。从短期来看，国有企业的大面积亏损给国家财政和国有商业银行带来了巨大的压力和风险；从长期来看，对于一个资源稀缺的人口大国而言，国有资产的大量浪费和低效使用不利于实现经济的持续发展。更重要的是，国有企业的亏损导致了政府的财政紧缺，削弱了政府的经济影响力和公共职能的发挥。因此，国有企业改革势在必行，改革的整体思路是重新梳理国家和国有企业之间的关系，搞活国有企业。
国有企业的问题是国有资产管理体制和企业制度的问题，这是在经历了从放权让利、二次利改税、税利分流、承包制等多次改革尝试之后，总结得出的经验。20世纪90年代初，中央政府开始推动国有企业的股份制改革，这次改革不同于以往的任何一次，它是要从根本上给政府和企业重新定位。建立股份有限公司，明确公司的所有者（出资人或股东）地位和企业的法人主体地位。政府对企业出资，经营性国有资产因此成为企业的法人财产。政府作为企业的股东，拥有了《公司法》规定的股东权利。企业作为独立的法人主体，具有民事行为能力，承担民事责任。企业拥有法人财产权和独立的生产经营权，自主经营，自负盈亏，通过生产经营以实现企业价值最大化和股东权益最大化。
2.国有资产在国有资本控股、参股的股份制公司中表现为股权形态
党的十六届三中全会第一次提出“要使股份制成为公有制的主要实现形式”。在国有企业大规模地进行以股份制改革为主要内容的产权制度改革之后，新条件下的国有企业更多地表现为国有股份有限公司，其中按照国有出资比例分为国有资本控股和国有资本参股的股份制公司。
在传统的国有企业中，国有资产往往表现为实物资产。企业的全部资产所有权归政府，政府让渡资产的使用权和部分收益权给企业。而股份有限公司中，国有资产则表现为股权形态，政府以出资人身份获得企业股权，股权形态的国有资产体现在资产负债表上，即所有者权益中按照出资比例而获得的数额。在实际管理中，国家出资机构派出资人代表进入股东大会和董事会。其中，股东大会决定公司的经营方针和投资计划；选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；审议批准董事会的报告；审议批准监事会或者监事的报告；审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；对公司增加或者减少注册资本做出决议；对发行公司债券作出决议；对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式做出决议；修改公司章程；公司章程规定的其他职权。其次，国有股东参与公司的重大决策，特别是与资产变动和利益分配等有关的决议，国有股东参与选择公司的管理者并依法享有公司的资产收益。除此之外，股东以其出资额或所持股份额为限对公司债务承担有限责任，拥有剩余索取权。
3.股权形态的国有资产管理更能实现价值增值
股份制改革之后，国有出资机构要管理股权形态的国有资产，不同于以往的实物管理。实物管理中，国有资产划拨入企业后，企业在规定的时间内上报主管部门企业的流动资金周转状况、固定资产增减情况、产成品数量及规格等，并编制相应的报表，国有企业几乎不需要进行成本产出效益分析、保值增值分析。股权管理中，管理的对象是相对抽象的公司股权，重点放在国有资本的保值增值上。国有股东主要通过“以脚投票”和“以手投票”进行管理：一方面，国有股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以此确保企业的生产经营活动和所有者的目标相一致，确保股东收益最大化。另一方面，在所出资企业经营不善时，国有股东可以选择出售企业股权，变现国有股权资产。通过再投资的方式，进入盈利性行业或盈利企业。通过这些方式实现经营性国有资产的保值增值。同时，股权管理还可以帮助政府实现宏观调控目标，以较少的国有资本引导或控制大量优质的社会资本。
