四、新中国经济体制和经济管理体制的建立与变化
1949年《中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定了新中国的经济政策和经济体制。这种经济体制既不同于中国古代和国民党政府时代，也不同于西方任何国家和当时社会主义大国苏联，而是一种独特的五种经济成分并存的经济体制。这五种经济成分分别是：社会主义性质的国营经济、半社会主义性质的合作社经济、有利于国计民生的私营个体经济、国家资本主义经济、私人资本主义经济。这种经济体制设计的基础在于：首先是中国的经济和文化相当落后，要求一个相当长的时期来创造为保证社会主义完全胜利所必要的经济上和文化上的前提。在这段时期，官僚资本主义和私人资本主义还有很大的利用价值，占中国现代化工业经济第二位的私人资本主义经济，是不可忽视的力量。其次是中国有极其广大的个体农业和手工业，及在国民经济中占很大一部分比重的资本主义工商业，共产党需要一个相当长的时期来改造它们。
按照《共同纲领》规定的经济方针，周恩来领导各级政府一方面在农村实行土地改革政策，一方面在城市立即着手接收官僚资本主义企业，使之变为社会主义的国营企业，建立国家银行，同时在全国范围内着手建立国营商业和合作社商业。共产党政府对官僚资本企业采取了不同于对待国民党政权机关的办法，不破坏这些企业原有的人事和生产设置，保护其组织机构和生产系统，“保持原职、原薪、原制度”，由军管会把它们完整地接收下来，实行监督生产，然后逐步地进行民主改革和生产改革。这样，接管工作既做到了快，又防止了乱，基本上没有发生生产停顿或设备破坏的现象。到1950年初，合计接管官僚资本的工矿企业2800余家，金融企业2400余家。
这些企业占中国工业固定资产的80%左右，成为新中国建国初期国营经济的主体。
在毛泽东、周恩来等人的精心领导下，新中国成立三年来，伴随着财政经济状况的基本好转，政权日益巩固，国防力量愈益增强，各种社会改革也加紧进行。一个突出变化就是经济结构调整迅速，社会主义成分所占的比重一天一天增加，国营经济的领导地位一天一天加强。周恩来曾有过一个统计，“关于工商业中的公私比重。工业方面（包括现代工业与工场手工业，不包括个体手工业）：1949年，国营占33.9%，私营占62.７%，公私合营占2.4%，合作社占1%；1952年，国营约占50%，私营约占42%，公私合营约占5%，合作社占2.6%。从相对数字看，国营的比重上升，私营的比重下降，但从绝对数字看，则国营私营都有增加。商业方面：
按商品流转总额计，1952年国营已占50%，今年还会增加；按零售计，1952年国营与合作社占32%。”实践证明，新中国成立的五种形式并存的经济体制，适应了中国当时生产力发展极不平衡而总体上又相当落后的基本国情，是一种符合中国国情的富于生机活力的新型体制。
按周恩来等人原来的设想，五种经济成分并存的经济体制要在中国实行相当长一段时间。为此，政务院要求国家的各级经济机关、国营企业机关、私营企业机关、合作社组织和工会组织克服产销的盲目性，加强产销的计划性，在向私营企业实行委托加工、订货、收购和贷款的问题上，在公私商业、金融业和合作事业的分工问题上，在解决侨汇困难的问题上，在调节劳资关系的问题上，妥善地处理公私关系，既要保证国营经济的发展，又要照顾到私营经济的利益。
然而，1952年后，毛泽东改变了《共同纲领》中设计的由新民主主义向社会主义过渡的思路，他强调通过改变生产关系，即消灭资本主义私有制来促进生产力的发展。1953年提出的党在过渡时期总路线基本上反映了毛泽东的这一思路。从1953年起，全国开始了大规模的疾风骤雨式的对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造运动。社会主义改造引起的变化也是当时中央行政体制调整的一个组成部分。
1953年4月28日中共中央做出《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》。决定指出：为完成国家经济建设计划，全党进一步加强对于财政经济工作的领导，首先是进一步加强对于中央人民政府各财政经济部门工作的领导，就成为十分必要。中共中央加强对中央政府财经部门工作领导的一个重要措施，就是将此前由政务院财政经济委员会统一领导国家财经工作的方式，改为由政府五个方面的领导人分别领导。《决定》还对五方面领导人及其分工做出明确规定：（1）中央人民政府所属的重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部、纺织工业部，划归国家计划委员会主席高岗领导；（2）中央人民政府所属的铁道部、交通部、邮电部，划归政务院副总理邓小平领导；（3）中央人民政府所属的农业部、林业部、水利部、合作总社，划归国家计划委员会副主席邓子恢领导，合作总社在业务方面仍应与财委保持联系；（4）中央人民政府所属的劳动部，划归计划委员会委员饶漱石领导；（5）中央人民政府所属的财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、人民银行、工商管理局、物资储备局，仍属中财委主任陈云领导，在陈云休养期间，由副主任薄一波代理。在政府五个方面的领导人中，除中财委主任陈云外，都是从各大区调来中央工作的党政领导人。
对此，政务院总理周恩来于5月14日在政府各部门负责人会议上讲话说：“今年是一五计划开始的头一年，中央各部门的工作将日益紧张和繁重，财经部门更为突出。过去的工作实践已经证明，战争年代的一揽子工作方法已不适应现在大规模国家建设的需要。为此，政府工作要采取集中领导并分工负责的办法。没有严密的分工，就不能集中领导；如果只有分工，没有集中的领导，就会发生互不协调的情况。政府工作的重心是中财委所属的20个部门，其中工业部门8个、交通部门3个、农业部门3个、劳动部门1个、财政部门5个，将来这些部门还要分得更细。
与经济建设发展的同时，文教方面今后也将发展和扩大。因此，政府的机构需要调整，领导力量必须加强。”
周恩来于同日签署了《政务院关于中央人民政府所属各财经部门的工作领导的通知》。《通知》指出：政务院财经委员会的领导任务日益繁重，其领导力量必须加强才能适应建设工作的需要。为此，规定各财经部门的工作分属高岗、邓小平、邓子恢、饶漱石、陈云（在陈云休养期间，由薄一波代理）五人领导。凡属以财政经济委员会名义公布的命令等文件，仍由中财委主任陈云签署。此后，中财委发出的文电分别出现了括号中工、财、交、农、劳的字样。
由《通知》颁布至1954年9月全国人大召开前，中共中央根据实际情况需要，对中央人民政府财经部门及其领导人员又进行了局部调整。1953年8月，中共中央决定由邓小平兼任中财委第一副主任。同年9月，为加强对资本主义工商业社会主义改造的领导，中央决定任命李维汉为中财委副主任，并增设中财委第六（资字）办公厅。1954年6月，中央又任命李先念为中财委副主任兼财政部部长。
1953年新的经济管理体制的建立，使政府行政体制发生了一些变化。政务院及其财经委员会的职权范围有所减缩，中央人民政府对于下属各经济部门的领导，不再通过政务院财政经济委员会，而是分别通过政府五个方面领导人进行。为便于工作，在五人之下分设五个办公机构，分别称为第一（工字）、第二（财字）、第三（交字）、第四（农字）、第五（劳字）办公室。五方面领导人有权召集政府有关部门负责人开会，并将结果直接向中央人民政府主席报告。
