第二，要按照社会主义市场经济的要求，通过改革，使农民成为独立的商品生产者，真正拥有生产、经营、交换、流通等方面的自主权。要继续深化改革农产品流通体制，使粮食、棉麻等系统的行政职能和经营职能分开，鼓励和支持农民及其合作组织进入流通领域，加快城乡交流，形成城乡统一的大市场。
第三，逐步改革目前在电力、公路、邮电、通讯、自来水等方面实际存在的“一国两策”的问题，实现城乡同等待遇，城乡同价，达到城乡一体化管理。这方面电力部门已走在前面，通过全国性的电网改造，实行城乡统一管理，同电同价。1999年，全国农村电价平均每度降低0.1元，使全国农民减少230亿元的支出，受到农民普遍欢迎，农民认为这是一项富民的德政。
第四，通过改革，逐步建立城乡统一的教育、卫生、文化、图书等社会事业体制。例如教育，现在事实上是城乡的教育差别很大，实现九年制义务教育的难点在农村，原因不在于我国的国力达不到，而在于现行的城乡分治的教育体制不合理。农村穷，但农村教育的校舍建设、设备购置、教职员工资、日常开支等都要由乡镇和村里负担，这显然是不合理的。
第五，现在全国已普遍建立的乡(镇)级财政体制值得商榷。这对经济比较发达的地区，第二、第三产业发展已有相当基础，有了从第二、第三产业取得比较稳定税源、财源的乡(镇)，扩大本乡(镇)的自主权，发展本地的经济、社会、文化事业是有利的。但对中西部广大农村地区，对那些以农为主，第二、第三产业很不发达或刚开始发展的乡(镇)，建立乡(镇)级财政是不具备条件的。如前所述，一个乡(镇)财政，支出是刚性的，如果没有比较稳定的第二、第三产业的税利收入，靠农业方面的财税收入是远远不够的。自这一财政体制实行以来，仅仅几年功夫，中西部省(区)的多数乡(镇)已是负债累累，发不出或经常不能按时发工资，各种乱收费、乱集资屡禁不止，农民负担加重。这种财政体制是很不合理的，实际上是县以上政府的财政甩包袱，把负担转嫁到基层。这对于农村经济的发展，特别是农村第二、第三产业的发展，对农村教育文化事业的发展，对于改善农村干群、党群关系，实现农村社会的稳定，都是很不利的。所以，这种财政体制很值得研究和改革。
3.开展全国范围的以小城镇建设为中心的社会主义新农村运动要有一定的人力、物力和财力的投入改革开放以来，我国城乡建设有了根本性的变化。1992年以后，北京、上海、广州、深圳、大连等东部沿海城市，真正做到了“一年一小变，五年一大变”，争相创建国际大都市。此外，还有许多省会城市、地级城市也都在相互仿效，攀大求洋。相比较而言，在乡(镇)以下，特别是在中西部省(区)的乡(镇)，近几年因经济不景气，财政困难，很多乡(镇)在负债运转。十五届三中全会决定，发展小城镇，改革户口制度，吸引农民进城镇。一年多过去了，在中西部省(区)，小城镇发展并不理想，农民进镇并不踊跃。这里的原因是多方面的，其中一个原因是，这些地区的城镇经济不景气，基础设施落后，文化教育等事业薄农村发展新阶段的新形势和新任务弱，对农民失去了吸引力。
十五届三中全会提出“小城镇、大战略”的方针，目的之一是要“更大规模地转移农业富余劳动力”。只有减少农民，才能富余农民，这已是上下一致的共识。现在第一步是要把小城镇建设起来，吸引广大农民到小城镇来办企业，务工经商，转变为城镇居民。我国现有45462个乡镇，其中有建制镇19060个；在建制镇中有2126个是县或县级市的城关镇。如果我们经过5～年的改革和发展，使现有的2126个县(市)城，平均达到5万人的规模，使16934个建制镇平均达到1万人的规模，使个乡政府所在地的人口集聚平均达到0.5万人的规模，那么加上全国231个省地级城市的城市人口，则将有6亿多城镇居民，约占2010年总人口的45%，相当于1995年世界城市化的平均水平。现在我国的城镇人口是3.8亿人，今后每年如能增加万城镇人口，比90年代每年增加969万城镇人口，要快一倍多。
这只有通过执行“小城镇，大战略”的方针才能变为现实。
社会主义新农村运动要以小城镇建设为中心的原因盖出于此。我们先通过改革和规划把小城镇发展起来，把1.5亿～2亿农民转移到镇上来从事第二、第三产业，仅此一项，就能使留在农村的农民的收入增加20～30%，这盘棋就活了。当然，同时还要把农村建设好，使农民的生产、生活条件逐步得到彻底的改善。
开展以小城镇建设为中心的新农村运动，主要依靠改革和政策调动广大农民的积极性，依靠农民自身的力量来进行小城镇和新农村的建设。当然，政府也应给予必要的启动资金，从财政和信贷方面加以支持，这对于那些经济欠发达和不发达地区的乡镇，尤其必要。进行小城镇和新农村建设，需要进行一定规模的基础设施建设，如道路、下水道、自来水、桥梁、码头以及水利设施、公共建筑等等，这些建设都需要水泥、钢材、玻璃和其他建筑材料。现在这些工业品大量积压，政府可以依照韩国等国家的经验，通过无偿、少偿或赊销等形式调拨给乡镇、农村使用，这样可以启动小城镇和新农村的建设，也使积压的商品有了出路，从多方面扩大内需，是一举多得的好措施。这样做，只用少量的资金信贷，启动国内的大市场，起的是“四两拨千斤”的作用。
政府已经确定西部大开发战略，将会有很大的投入。西部地区的小城镇建设和新农村建设应该纳入大开发战略的规划之中，因为繁荣的小城镇和兴旺的新农村既是大开发战略的目标之一，也是实现西部大开发战略的支撑。国家正在着手制订“十五”计划和2010年规划。有关调整城乡关系，逐步改变二元社会结构的格局，改革城乡分割的户籍制度，开展以发展小城镇为中心的建设社会主义新农村运动等内容，应该纳入到计划和规划中去。
4.加强以发展小城镇为中心的建设社会主义新农村运动的组织和领导这项运动涉及调整城乡关系、改革户籍制度和农产品流通体制，改革电力、交通、邮电、通讯的管理体制和教育、卫生、文化等事业体制以及财政体制等方方面面，既是一场重大的改革运动，又是大规模的建设运动，事关改革、发展和稳定的大局，需要自上而下和自下而上相结合，有组织、有领导、有步骤地进行，需要精心策划、精心组织。可以依据我国以往组织实施大规模改革和建设的经验，借鉴国外实施类似建设运动的经验，建立一个全国性的有权威的指导小组，在党中央、国务院的领导下，进行全面规划，宣传动员，组织实施。可以先在不同的经济地区选择若干个县(市)，进行试点，取得经验后再逐渐推开，用5～10年的时间，实现这一改革和建设运动的目标。
(2000年第6期《中国农村经济》
农村发展新阶段的新形势和新任务走出“城乡分治，一国两策”的困境几年来，我国经济出现了市场疲软，增长速度下降，物价连续下跌，通货紧缩。虽然已经采取了积极的财政政策，降低存款利息，增发职工工资，提高城镇居民收入，以求扩大内需，启动经济，但效果总不显着，原因当然是多方面的。但1997年以来占总人口70%的农民的购买力在逐年下降，农村市场不仅没有开拓，反而在逐年萎缩，使城市和工业的发展失去了基础，这是当今经济发展遇到问题的主要症结所在。可以说，我们现在患的是城乡综合症，单就城市论城市，就工业论工业，而且有些措施还损及农村的发展，问题就更难解决。
目前在中国经济社会生活中有两个非良性循环在困扰着我们：一是工农业主要商品普遍过剩，使企业投资积极性下降，不再上新的项目，加上银行惜贷，国内总投资减少；企业不景气，开工率不足，一部分企业不得不裁减职工甚至关厂停业，使大量职工下岗，最终导致居民购买力下降，消费减少，出现了生产与消费之间的非良性循环。二是城市经济不景气，使当地政府排斥外地民工进城，好安排本地下岗者再就业；同时农业增产不增收，乡镇企业滑坡，外出农民工回流，税负加重，使农村经济陷入困境，农民没有钱购买生产资料和生活用品，购买力下降，农村市场萎缩，农民无钱进城购物消费，又使城市经济不景气更加严重，出现了城乡关系的非良性循环。
当然这两个非良性循环是互相联系的，归纳为一个，就是在经济发展新阶段，出现了农业和工业的生产能力大量过剩，而城乡的投资需求和居民消费需求不足，形成了非良性循环。这里要强调的是，我国因为长期实行“城乡分治，一国两策”，农村的剩余劳动力特别多，农村的资金特别短缺，城乡的差别特别大，现阶段三个农民的消费只抵得上一个市民！
20世纪50年代以后，我国逐步建立了一套城乡分割的二元体制。这一体制的理论基础是所有制的不同：城市以全民所有制为主，农村以集体所有制为主。这一体制的运行，在诸多方面是两套政策：对城市、对居民是一套政策，对农村、对农民是另一套政策。几十年来逐渐固定化，加上有户籍、身份制作为划分标准，就形成了“城乡分治，一国两策”的格局。
在经济层面，在所有制及其流通、交换、分配、就业、税赋等方面，对城市居民和农民的政策都是不同的。甚至许多公用产品的价格和供应方式都不同，如同样是用电，对城市居民是一种价格、一种供应方式，对农民却是另一种价格、另一种供应方式。在就业方面，改革前政府对城市劳动力完全包下来统一分配和安排工作，而对农村劳动力则认为有地种自然就是就业，政府就不做安排；政府的劳动部门，只管城市劳动力的就业，而没有管理和安排农村劳动力就业的职能。
在社会层面，在教育、医疗、劳动保护、社会保障、养老、福利等方面，对城市居民和农民的政策更不同。如教育，同是实行九年制义务教育，城市中小学的教育设施由政府拨款建设，而农村的中小学，则要乡村筹集资金来建设，所以教育集资成为农民的一大负担。有一阶段，考大中专学校城镇居民子弟和农民子弟的录取分数线都不同，城乡居民子弟的录取分数线低，农民子弟的录取分数线高。现在在校的大学生中，城镇居民的子女约占走出“城乡分治，一国两策”的困境70%，农民子弟约占30%。这同全国总人口中，农民占70%、城市居民占30%的格局正好倒置。
“城乡分治，一国两策”是在当时实行集权的计划经济体制下逐步形成的，当时要集中力量进行国家工业化建设，是不得已而为之，适应当时的短缺经济，前提是牺牲了农民的利益，把农民限制在农村，后果是压抑打击了农民的积极性，使农业生产长期徘徊，“八亿农民搞饭吃，饭还不够吃”，使短缺经济更加短缺，越短缺就越加强“城乡分治，一国两策”的体制，形成恶性循环。
改革开放以后，农村率先改革实行家庭承包责任制，解散人民公社，把土地的使用权和经营权还给农民，使农民得到了自主和实惠，调动了农民生产的积极性，农业连年丰收，粮食等主要农产品已经由长期短缺转变为丰年有余，解决了农产品的供给问题。乡镇企业的发展，改变了农村的经济结构，农民生活有了极大改善。
但是近几年，农产品销售不畅，市场疲软，价格下跌，乡镇企业滑坡。虽然1996年以来，农业连年丰收，但农民收入下降，农村市场难以启动。自1996年冬季以后，粮、棉等农产品就出现卖难，价格下降，到1999年夏季以后，不仅是粮棉，几乎所有的主要农产品都出现了销售困难，市场疲软，由短缺变为过剩，由卖方市场变为买方市场，农民的收入成了问题。农民的年人均纯收入中的粮食收入部分在1999年要比1996年下降300多元。1996年农民人均从棉花得到的收入为68.07元，1999年只有36.68元。当今中国农民的收入结构中，农业收入还是主要来源。1996年，农民人均纯收入中来自农牧业的收入占55%。而在农牧业的收入中，粮棉收入又占绝对多数，特别在中西部地区，粮棉的收入更是主要的收入，有相当多地区，要占农民人均纯收入的60%以上。这三年，粮食棉花的价格下降30～40%，农民的实际收入下降很多。
1996～1999年这几年，乡镇企业也不景气。国内市场竞争压力加大，又受到亚洲金融风暴的冲击，使乡镇企业发展相当困难，并出现了吸纳劳动力能力减弱，发展速度回落，效益下降，约40%的乡镇企业处于停产半停产状态。乡镇企业困难，使整个农村经济发展受到阻碍，农民的经营性收入和工资性收入大量减少。
在城里国家机构改革、国有企业改革的同时，城市里大量辞退外地民工，有些城市还制定了不少限制外地民工就业的规定。
农民在城里打工越来越困难，许多已在城里工作多年的农民也不得不又返回农村。据有关部门测算，民工最多的年份为1995年，达8000多万人，近几年逐年减少，1999年估算只有约6000万人。以平均每个农民工一年在城里净赚2000元计，农村就要减少400多亿元的现金收入。
从这几个方面看，农民特别是以农业收入为主的中西部地区的农民，这三年实际收入不是增加，而是逐年减少。改革以来，这样的状况还是第一次。政府从1997年就提出要开拓农村市场，两年过去了，农村市场并没有扩大。据各部门多方调查，最重要的原因就是广大农民没有钱，而不是农民不需要这些商品。
