三、可持续发展对区域法治建设的影响
1.可持续发展更新了区域法治建设的理念
可持续发展是一种先进的伦理观、文化意识和价值观，对法治建设的理念必将产生重大影响。长期以来，有的区域为了追求GDP增长，不惜以盲目建设、破坏资源、降低效益等为代价，不惜以掠夺别的区域的资源、牺牲别的区域的环境为代价。一些地区法治建设主流理念印有浓厚的“人类中心主义”的文化价值观及非持续发展的烙印，否定了人和自然相互依存的客观规律，错误地认为人类对自然享有主宰的权利，纵容了人类肆意干扰自然的欲望和行为，造成了对自然资源的滥采浪费和对区域环境持续无度的破坏，大大降低了区域的环境承载力。区域自然资源的短缺和生态环境的恶化，必然会约束区域经济的健康发展。可持续发展要求区域法治建设，树立生态文明取向的价值观，植入人与自然相协调的新理念，即肯定和发挥法律法规调整人与自然的关系的作用，将实现人与自然的和谐共处作为区域法治建设的价值目标之一。在区域法治建设中，必须改变传统法治建设只重视经济利益，忽视环境利益的观念，改变仅仅以人的意志、利益和需要为判断标准的正义观和价值观，立足于更广的领域和更客观的角度，以人和其他生物都要共同遵循的自然规则为标准确立新的正义观和价值观；在人与自然之间确立相互的权利、义务关系，不仅要明确人对自然的权利，也要明确人对自然的义务。不仅要摈弃将区域经济发展与环境资源保护完全对立的错误观念，而且要克服法律法规实施过程中可能存在的“经济发展优先”、“先污染、再治理”、“先开发、再保护”等错误模糊认识，要充分认识到，一方面资源对经济增长具有重要的支撑作用，没有必要的资源保障，经济就难以持续快速增长。同时，资源对经济增长又有重要的约束作用，资源的承载能力反过来也会制约经济增长的速度、结构和方式。在发展思路上要彻底改变重开发、轻节约，重速度、轻效益，重外延发展、轻内涵发展，片面追求GDP增长、忽视资源和环境的倾向。建立以可持续发展为目标的统一法律体系，通过可持续发展立法及其法律实施，找到适合区域发展与环境资源承载力相适应的途径，促进经济系统与自然生态系统和谐共生。
2.可持续发展丰富了区域法治建设的内涵
根据马克思主义经典作家的论述，经济基础决定上层建筑，而上层建筑对经济基础又有强大的反作用。法律法规及其实施作为上层建筑的重要组成部分，必须适合经济发展的需要，才能促进经济发展的需要，否则，则会阻碍经济社会的发展。可持续发展作为区域经济发展战略选择，这一新的生产方式将成为规定和制约区域法治建设的物质基础。追求区域经济发展与环境保护、资源可持续利用、人口适度增长与社会全面进步的协调发展将成为区域法治建设的重要目标。将可持续发展战略纳入法治建设的指导思想，将可持续发展的原则涵盖于经济、社会立法的范围之中，按照可持续发展的要求进行地方性法规的制定、修订和废止工作。“经济发展的规划、产业政策、人口政策、计划生育、社会保障、资源利用、管理和保护、环境保护等，都必须以可持续发展精神为指导。”同时，要把可持续发展作为行政执法和司法行为的价值取向之一，逐步建立健全可持续发展法律法规的实施体系和保障支持机制，将可持续发展法律法规纳入普法计划，提高全社会的法治意识和可持续发展意识，扩大人大、公众和社会媒体在可持续发展法律法规实施中的作用等，丰富区域法治建设的内涵。
3.可持续发展战略要求完善地方立法体系
由于区域可持续发展涉及区域经济、人口、环境、生态社会等各个方面，因而需要构建一个综合的、长期的、渐进的区域可持续发展战略的法制框架，以及采取相应的实施措施，形成综合调整区域经济、人口、资源、环境、社会可持续发展的地方立法体系。促进区域可持续发展的地方立法包含所有的直接或间接的以实现区域可持续发展为目的的地方性法规，其主要集中在地方经济立法、环境资源立法和社会立法等方面，尤其是关于区域经济发展、人口、计划生育、社会保障、环境、资源、科技等方面的地方立法。从目前的地方立法来看，地方经济立法和环境资源立法作为区域可持续发展的两个主要载体，几乎是割裂开来的。在促进环境资源保护与经济发展相结合的地方立法方面，经济立法往往是被动和消极的。经济立法中很少提及环境保护的内容，似乎这只是环境立法的事。在确定职责和责任时，未能明确经济管理部门和经济主体的环境保护责任。个别经济立法虽然有环境保护规定，但是其内容往往在污染控制和事后补救，很少触及环保问题所涉及的深层次问题。另一方面，地方环境资源立法中，没有将环境资源的保护与转变经济发展模式、经济增长方式和消费方式等结合起来。在调整客体上，局限于“环境保护”的范围，没有树立整体环境观。区域可持续发展要求树立整体环境观，以“生态环境”作为主体概念取代传统意义上的“环境保护”概念，将生态安全作为地方环境资源立法的调整对象，并将环境资源的保护提升到生态文明的新高度，构建融合环境、资源与生态观的生态环境法律体系。在地方立法中增加生态保障、资源开发利用的内容，建立起有关保护和改善生态环境、合理利用开发自然资源、防治污染和其他公害、转变经济增长方式、调整和优化产业结构、实行新的经济发展模式、协调经济与环境的关系等方面的地方立法体系，进一步协调并整合单项经济发展和环境资源保护的地方性法规，丰富并完善地方立法体系。
§§§第三节 区域可持续发展法治建设的内容及原则
一、区域可持续发展法治建设的主要内容
区域可持续发展法治建设，是指与区域可持续发展有关的法治建设的总称，包括促进区域可持续发展的立法、执法、法律监督、法律文化等方面的工作。具体而言，主要有以下几个方面内容：
1.加强立法工作，为区域可持续发展奠定制度基础
《21世纪议程》第八章专门论述了“制订有效的法律法规框架”问题（立法问题），认为：“适合于各国具体条件的法律和法规，是指环境和发展政策转化为行动的最重要手段，不但通过‘命令和管制’的方法，而且作为经济规划和市场手段的标准框架”。《中国21世纪议程》强调“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”，“制定可持续发展法律”，“建立可持续发展法律体系，并注意与国际法的衔接”。在这一指导思想下，国家先后制定了一系列关于可持续发展的法律、法规、规章，为可持续发展奠定了法律制度基础。但是我们应看到，我国各地自然环境的差异较大，经济发展阶段和水平不同，贯彻和实现可持续发展的模式与具体途径肯定不一样。因此，在国家可持续发展法律法规基础上，各地应根据区域自然环境承受力和区域经济社会发展水平，在不违反国家法制统一的原则下，制定地方性可持续发展的法规、规章和规范性文件。《中国21世纪可持续发展行动纲要》专门强调：“各地区要按照国家法律法规，根据各地实际情况，制订实施一些地方性法规，以促进发展各具特色的区域性可持续发展模式和道路。”地方立法作为国家立法体系的重要组成部分，是对国家可持续发展立法的地方化和具体化，也是国家可持续发展法制建设的基础和有益探索。地方可持续发展立法必须突出地方特色并增强前瞻性。例如，《云南省环境保护条例》关于“严格保护西双版纳等地的热带雨林”的规定就凸现了地方特色；《海南省环境保护条例》明确规定“保护尖峰岭、霸王岭、阿陀岭、七指岭和其他区域的热带原始森林”、“严禁采伐珊瑚和红树林”，体现了海南省的地域特色。同时，《海南省环境保护条例》规定了“环境保护目标责任制”、“人民政府按年度向同级人民代表大会报告环境状况和对策”、“实行污染物排放许可证”、“实行污染物排放总量控制”、“将节余的排放量抵消和转让”、“开发区环境影响报告”、“代行治理”、“举证责任转移”等一系列具有前瞻性和开拓性的促进区域可持续发展法律措施，既体现了海南省这一开放省的特点，又在可持续发展立法方面进行了有益探索，为国家可持续立法积累了经验。因此，加强区域可持续发展的地方立法既是区域可持续发展的要求，也是国家可持续发展法制建设的要求。
2.加大执法力度，为区域可持续发展提供法制保障
《中国21世纪议程》指出：“可持续发展有关的立法的实施是把可持续发展战略付诸实现的重要保障。”可持续发展法律法规的全面、严格、公正、有效的实施将为可持续发展提供有力的保障。在可持续发展问题上，不仅要克服“市场失效”、“政策失效”，还要克服“法律失效”现象。如果可持续发展法律法规得不到有效的贯彻实施，其所造成的后果比没有法律法规更为严重。我国现实中有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在，在很大程度上影响着区域可持续发展的法治建设。因此，必须加大区域可持续发展法律法规的执法力度，要强化政府的行政执法机构、加强环境行政执法队伍建设、提高环境行政执法人员的素质；改进环境执法设施，实现执法手段现代化；加快建立健全环境行政执法通知制度、公开制度、听证制度、审核制度、复议制度、责任制度和其他执法制度，促进行政执法制度化、规范化；提高司法人员的可持续发展意识和环境法律意识，建立健全司法机关处理可持续发展案件或环境案件的机构和体制，加大司法机关对可持续发展和环境资源的保护力度。
3.完善监督机制，为区域可持续发展营造法治环境
要真正发挥法的调整作用，还需要有完善的执法监督机制。通过建立健全完善的监督机制，促进区域可持续发展法律、法规的有效实施。
首先，加强人民代表大会的监督职能。各级人大及其常委会要把加强对区域可持续发展相关法律法规在本行政区域的贯彻实施情况作为法律监督工作的重点。一是要加强对各级政府和有关部门生态环境执法的监督，防止出现不作为、乱作为和执法不规范的问题。例如，四川省人大常委会就省内沱江特大污染事故组成专门调查组，开展深入的执法检查，并在四川省十届人大常委会第八次会议上听取执法检查工作的情况汇报，分析了致污的原因。与此同时，四川省常委会执法检查组对基层环保部门责任心不强、执法不严、监管不力，发现问题不及时，延误了事故处理时机的行为进行了通报，并责成四川省政府采取措施，清理整顿不法排污企业，提高环保污染事故应急处理的信息化、现代化水平，强化应急快速反应机制。二是要加强对司法部门的监督，督促各级人民法院和人民检察院加强对生态破坏行为的打击力度，及时审理生态环境保护中的民事、行政、刑事案件，在审理中发现的有关生态环境问题应及时向有关单位或部门提出司法建议。三是加强对区域可持续发展有关工作的监督。各级人大及其常委会要通过定期听取政府开展可持续发展情况汇报、工作汇报等形式，监督检查环保资金投入到位情况、生态环境目标责任落实情况、环境质量改善情况等，对完不成目标任务的，及时提出建议和意见，督促整改。许多地方都将人大及其常委会要加强对可持续发展有关工作的监督写入了地方性法规。例如，《辽宁省环境保护条例》规定，各级人民政府应对本辖区内的环境质量负责，按年度向同级人民代表大会及其常委会报告环境状况并提出采取的对策，定期公布质量状况。
其次，建立健全公众和社会团体的监督机制。传统的倚重于行政命令管制型的环保体制已呈现其不适应性，纯粹的政府干预或市场机制都存在失效的可能性和危险性，需要引入以公众参与为核心内容的社会机制，建立健全公众和社会团体对区域可持续发展的监督机制。例如，日本环境执法中的一个特点就是通过“行政引导”的方式劝导违法者依法办事，行政机关常常向公众和企业散发书面传单形式的“行政指南”；同时，重视运用私人污染防治协议，即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定比法律更加严格的排放标准。这种协定既可以是依赖法院执行的民事合同，也可以是一种君子协议，在实践中发挥了令人信服的作用。建立健全公民参与监督的机制，要鼓励社会公众广泛参与环境影响评价、可持续发展决策、可持续发展法律法规执法监督活动，保证公民的环境知情权、环境决策权、环境诉讼权。还应实施重大可持续立法或执法的听证制度，健全民间环保社团登记管理制度，明确公众参与可持续发展决策监督、执法监督的程序、方式及法律效力等。我国一些区域在这方面也在不断实践，例如，《黑龙江省工业污染防治条例》规定：“一切单位和个人有权对破坏环境的工业企业进行监督和检举。各级人民政府和环境保护行业主管部门应当为公众监督工业污染创造条件。工业企业应当接受公众的监督，对公众检举的工业污染问题认真解决。”
