在外部控制向内部控制转换的过程中，阿普尔比和莱斯的理论为行政伦理学的形成奠定了个体道德基础。阿普尔比于1952年出版《民主政府的道德与行政》一书，尝试将民主价值与官僚制相结合。他阐述了民主政府的道德价值，提出组织内部的等级代表了责任的结构，这种结构使行政管理能够回应公众需求，也为行政人员提供络绎不绝的责任信息，用以维护行政人员的职责，从而按照民主程序形成政策。然而必须承认，官僚机构并不总是以这种民主方式运作的，很多方面需要改革。阿普尔比认为伦理途径有助于解决官僚结构的问题，尤其是解决官僚制与民主制之间的紧张关系问题。
他意识到行政伦理学的重要性，并发展了马克斯的观点。马克斯把民主价值作为行政伦理的政治基础，确认民主价值的优先地位，阿普尔比则将行政伦理与组织背景联系起来，把组织中的个人行为责任作为公共行政伦理学的个体道德基础。这是很有价值的尝试。但遗憾的是，尽管他讨论了组织结构中的个体责任，却没有论及个体行政人员是如何进行特殊的伦理决策的，也没有为行政人员的行为提出具体指导。
莱斯弥补了阿普尔比留下的缺陷。他在1952年出版了《决策伦理学：审慎提问的艺术》，书中第一次进行了个案研究。他没有像阿普尔比那样详细论述组织上下级之间的关系，也没有区分公共行政管理与私人管理的关系，而是提出一整套方法，用以分析和解决行政人员个体行为中出现的伦理问题。这超越了阿普尔比的理论局限。莱斯还总结了关于伦理决策的哲学观点，包括功利主义、决疑法、古希腊思想（柏拉图和亚里士多德）、康德哲学，以及斯多葛派、霍布斯、巴德勒、黑格尔、马克思、大卫和一些语言分析学家，在他的案例研究中展示了应用这些哲学观点的方法。当然，莱斯在把哲学观点引入公共政策分析时，没有采用一种管理的视角，甚至缺乏一种公共行政的视角，而只是运用哲学方法，考察不同利益群体中优势群体的观点，这使他的理论具有明显的片面性。当然，缺乏行政管理视角，并不等于对行政伦理学没有意义，事实上，把哲学观点引入公共政策分析，正是从伦理的角度审视政策过程与内容，对决策者的伦理责任进行反思。另一方面，两人都不曾涉及行政伦理学科形成的关键问题，即没有探讨如何将外部控制转变成内部控制的途径。菲那曾经强调外部控制，但这种控制方式仅仅诉诸法律、规则和其他外部控制形式，只能作为行政伦理学的外在准备，行为个体的内在道德机制仍未建立。
“转变”始于蒙内俳尼。他认为，要使外部控制与内部控制达到一致，必须“从内部发生转变”。他有意识地从行政管理内部发展公共行政伦理规范，但也没有意识到应该构建一种特殊的伦理学理论，彻底完成从外部控制向内部控制的“转变”。针对伍德强调上级控制、拒绝发展职业伦理准则的观点，蒙内俳尼主张“在行政审查方法中实行系统化的雇用制度”，这种雇用体系“能为行政部门提供员工个人的行为信息”，这便于从组织内部揭露错误的行政行为，保持组织的声誉。但他的局限也在于此。这种“组织内部揭露”的行为过于具体，还不是行政责任结构中的组成部门，或者说，仍然外在于行政责任体系之外。他虽然努力建构行政伦理规范，但并没有自觉地把这种伦理规范直接用于行政体系的内部控制，也没有从行政组织内部建立自我监督机制。
“转变”也来自于戈利姆布留斯基。他在“组织是一个道德问题”一文中，针对“组织已是一个技术性问题”的观点，提出“忽视组织是一个道德问题，这是不可原谅的。在组织形态中存在着人与人之间关系，正好说明组织不仅仅只有技术性的一面”。他没有遵循西方哲学传统，没有遵循美国政治学传统，也没有遵循任何规范导向的传统，而是提倡以“基督教价值”作为道德准则，来处理组织领导与组织成员之间的关系。传统等级制中，下级总是服从上级的控制，上级总是把员工作为控制和处置的对象。要改变这种状况，需要某种规范指导组织上下级关系，而“基督教价值依然是乐观主义和个人自由的源泉”，可以纠正官僚等级关系中的弊端。戈利姆布留斯将基督教价值作为行政伦理规范的基础，无疑显得过于狭隘，但他关注组织背景的道德意义，对于外部控制向内部控制的转变，肯定具有重要的价值。
从上述考察不难看出，学者们不仅已经意识到行政伦理在公共行政中的作用，而且自觉地把行伦理问题纳入公共行政的理论研究领域，从而使行政与政治、事实与价值的界限逐渐消解。他们对自由裁量权与内部督查的关注，对个体伦理责任的重视，把“共同利益”作为公共行政活动的根本目的等等，客观上打破了政治与行政的二元对立格局，为行政伦理学找到了现实基础，尤其在公共行政领域中发展伦理规范，从重视外部控制开始转向内部控制，为伦理学进入公共行政领域开辟了理论阵地。所有这些研究成果，为行政伦理学的产生奠定了必要的理论基础，可以认为，这是实践对公共管理伦理学的呼唤。
莱斯所作的努力代表着这种理论趋势。他看到，自20世纪初到二战结束，伦理学作为一个研究领域依然少有发展。行政伦理研究存在着两种倾向，一是对自由裁量权的关注；二是对哲学基础的重视。两者都存在不足。
自由裁量权是技术性的，用于规划社会、协调政治过程的冲突，它可以弥补立法的空白，也是现代工业社会的必然产物。为了确保有效地实现行政责任，自由裁量权在实际运用中需要更高智慧的引导，但以往人们关注自由裁量权都只是为了限制这种自由权力的运用。这是不科学的，只能产生负面效应，无法提供真正的智慧。重视哲学基础的研究有助于行政官员更好地承担职责，使他们可以从两种途径实现责任：一是对某种价值和原则所承担的义务，二是关注行为的功利性结果。莱斯认为哲学家可以提供更高的智慧，但提出的标准往往流于一般而过于笼统，缺乏可操作的清晰规则，他关注的是如何把普遍原则与特殊原则结合起来。为此，他呼吁研究者应该对行政伦理学投入更多的热情与关注，向古典伦理学方法回归，因为这些方法对行使自由裁量权是有益的，可以检验技术规则是否合乎现实，也可以澄清与解释社会设计中的模糊标准，“促使有争议的标准合理化”。虽然他没有直接构建伦理学理论体系，但已经确立了行政伦理学的哲学基础。
马克斯的研究推动了这一趋势。他于1949年发表了“行政伦理和法律规则”一文，指出公共行政行为依赖于“自觉或不自觉的自我利益”和“成熟的个人判断力和洞察力”，这种个人的道德能力来自于公共服务的职业要求。他分析当时的行政评价无法真正影响公共政策的原因，就是因为这些判断不是在市民服务行业中认同的。改变这种状况需要更“稳定的行政伦理实体”。马克斯没有进一步指出，这种全体认同的行政评价基础是什么，更没有指出认同或一致性只能来自个人对道德责任的回应，源自市民服务的职业经历。
但马克斯的观点仍然是很有价值的。他诉诸“稳定的行政伦理实体”，在理论上深化了对行政伦理的理论思考，进一步探讨行政伦理学的目的与理论根据。他认为“公共行政的最高任务是……作为达到政治目的之手段，由此勾画出公共行政伦理学理论”。在他的视野里，公共行政伦理学的目的与公共行政目标是一致的，公共行政的使命是实现政治目的，公共行政伦理学的宗旨也同样是实现政治目的。他有意识地将政治与行政结合起来，这种结合正是在行政伦理学的形成过程中实现的。他论证道，“行政伦理……要求从政治观点中引申出其内在逻辑，这种政治观点将政府机构转变为社会现实”，进而论证，“所有行政伦理的核心观念就是为政治体系提供养分。因此，在美国，公共管理的道德根植于美国传统中的大众治理的平等观念”。这表明，长期分裂的政治与行政、事实与价值，开始植入行政伦理学的土壤，通过“共同利益”的催化，在新型的规范伦理中得以融合。这种理论趋势把个体行政人员的职责行为与政治目标联系起来，要求行政人员在职业行为中，不能自由地追随个人价值，而是应该自觉接受政治利益或公众利益的约束，并以此“指导他们的行为，促进自由社会的健康成长，致力于增进公共利益”。马克斯的意思很明确，只有社会的“共同利益”才是行政伦理学的价值基础。
马克斯与莱斯不同，莱斯把哲学作为行政伦理学科的主要规范性来源，也不同于新公共管理学对哲学的伦理学的理论预设，如罗尔斯的社会平等观念，把行政伦理置于民主政治理论基础上，强调“共同利益”的政治基础。
马克斯也看到这样做有助于发展“长期的共同利益，”甚至主张以“共同利益”作为公共行政人员的责任目标。但他不主张通过这种途径来实现行政责任，在他看来，现代社会由于“市民无知觉”对公共意识的漠视，导致职业化的公共行政管理已经不再需要积极主动的公民，“寻求激励公民参与公共管理的方法只是早期伦理推论中引出的必然结论，即行政人员有义务促进自由社会的健康发展”。马克斯也不同意菲那所说的“外部控制”，他认为“强迫行政人员每一分钟都按照控制性的规则行事，与要求他们为自己行为的公共美德而接受伦理责任相比，后者比前者更重要。换言之，他们对实现公共利益中的每一个失败行为都必须能够作出回应”。这有助于公共行政人员参与形成公意的过程。因为，“民主过程经常要求建立彼此的信任机制，明确共同的要求，收集哪怕是次要的相关要求，以便形成相关的结论”。
他强调，在任何情况下，行政人员的内在伦理责任都是最重要的。
马克斯的这一观点得到塞尔的支持。塞尔在1951年进一步强调了马克斯的观点。他概括了自1940年以来知识界的显著变化，其中最重要的莫过于对科学与价值两者关系的认识。人们曾经认为科学与价值属于不可沟通的两个世界，现在，价值已经成为公共生活的一个不可缺少的组成部分。
“这意味着，对行政管理的基础性研究不等于行政科学的研究，而应该是一门关于政府的理论”。这种理论中，行政伦理学占有重要的一席。对行政伦理学的这些认识推动了行政伦理的理论建构，服务于政府公共管理的行政伦理学作为一个独立研究领域的条件日益成熟，一门新型的伦理学科呼之欲出。
2.3公共管理伦理学科的诞生
公共管理伦理学作为一门独立的学科，必须具备相对完整的原理、规则、研究方法和实践方法，并形成一个研究领域。这里，涉及到评判一个学术研究领域的标准问题。根据美国著名行政伦理学家库珀的观点，一门学科的形成有赖于三个基本要素：第一是有一批对该学科有持久兴趣的学者，其中某些人已经成为这一研究领域中的专家；第二是出版一系列专著，重要的学术期刊，围绕该学科的进一步发展而召开的学术讨论会；第三是在大学的职业化教育计划中设立相应的教学课程。如果从这一角度考察公共管理伦理学的形成，应该说，标志性的时期是20世纪70至80年代，政府公共行政伦理研究的各种成就表明，公共管理伦理理论作为一门独立学科，在这一时期基本上达到了上述标准。
2.3.1公共管理伦理基础的确立
在公共管理伦理的原理建构中，价值目标是其理论大厦的基石。自从行政管理学从政治学中独立出来以后，公共行政的价值目标一直是争论不休的问题。“效率”与“公正”一直就是这种争论的交点，事实上，长期以来，政府公共行政的核心价值都是以效率为中心，公正的价值并没有得到普遍的认可。尤其是在西方经济发展的过程中，效率的满足恰恰是以牺牲公正为前提的。直到20世纪70年代，附着罗尔斯《正义论》的发表，公共行政的“公正”价值逐渐确立了核心的地位，从而为公共行政活动找到了一种新的价值观，并足以替代或纠正“效率”观念导致的缺陷，为行政伦理学提供相对完整的价值基础。
众所周知，20世纪70年代之前，实证主义是公共行政学领域的基本理论方法。70年以后，行政学研究全面挑战这种“科学的”方法论，出现向规范方法回归的趋势。随着这种趋势，公共行政伦理的研究掀起新的热潮。在这一潮流中，以罗尔斯为代表的规范的契约论方法为公共行政伦理学科的形成提供了两个重要基础：一是以正义价值为核心的行政哲学基础，为公共行政提供足以与“效率”价值对峙的伦理标准，使前期学者提出的“公正”价值得到理论上系统的论证；二是从方法论上，罗尔斯更新后的传统契约论构建方法，对于建立公共行政伦理理论，形成完整的规范体系与理论构架，提供了有效的方法论，直接促进公共行政伦理理论体系的形成。同时，罗尔的“政体价值”理论揭示了行政伦理规范的根源，为公共行政伦理学科提供了基本的理论源泉。
