6.3.2独立的伦理监督机构
有了专门的立法，还需要独立的监督机构，才能有效地监督并扼制腐败。******是一场艰苦的斗争，除了完备的法律与坚强的决心以外，还需要建立一些专门机构来防止行贿受贿、贪污及其他滥用公共权力的行为发生。
如果缺乏必要的监督机构以保障规范的实施，伦理规范本身很可能难以真正得以实施。因此，各国在进行伦理规范建设的同时，都在不同程度上进行独立的伦理监督机构，以确保规范的实行。近年来，各国政府通过独立的******机构或委员会，对防治与处置腐败起到了积极有效的作用。各种独立的监督机构拥有独立的权力，可以在腐败行为发生后，马上介入、侦破，使腐败案件及时得到处理。不仅如此，为了保证监督人员正常地运用监督权力，反腐机构还必须获得最高层的政治支持，这样，即使在对高层官员进行调查时，也能保持政治上和操作上的独立性，有权获得相关资料、询问相关证人和部门。由于政府官员特殊的权力职位，用一般的监督来威摄那些拥有特权地位的官员，是很困难的。独立的监督机构由于其独特的权威与权力，可以有效地对行政官员实施监督，这是防治腐败策略的重要组成部分。实践证明，这些独立的伦理实体和监督机构，为政府行政的道德廉洁发挥了重要的威慑力，也为各国的******斗争提供的强有力的保障。尤其是对行政权力行使过程的监督，具有十分明显的成效。让我们以美国为例说明之。
首先，在国会成立众议院行为规范委员会。该委员会的主要职责是建议议院对其议员和雇员采取它认为合适的“行为措施”，以执行行为准则；调查有关雇员或议员任何违反法律、条例或规则方面的行为，并向众议员建议该委员会认为应采取的合适的措施，而且经过众议院同意后，可以向相关的执法当局报告其在调查中发现的明显的违法行为。如1995年，众议院道德委员会调查了刚当选众议院议长纽特·金里奇的问题。
其次，成立政府伦理办公室。1979年7月成立。政府伦理办公室也是一个独立的专门监督机构，负责政府公共行政官员的财产申报和登记，以及负责对政府行政人员的伦理培训等工作，伦理办公室不属于上级人事部门管理，办公室主任由总统直接任命。主要从事总统属下的430万公务员涉及伦理道德方面的宏观管理项目，包括撰写政府行为的有关法律、规则以及教育培训方案等。该办公室有权对政府行为的法律进行解释，这种解释可作为法院处理有关具体案件的法律依据。负责对政府最高级的3000名公务员的财产申报和登记，这3000名高级官员的财产登记表需经伦理办公室审核，并由主任签字。如发现问题，移交司法部处理，直至向法院起诉。以及对政府行政人员的伦理培训等工作，伦理办公室不隶属于上级人事部门的管理，办公室主任由总统直接任命。独立的地位，强化了监督的权威性与有效性，对于扼制和惩治腐败都具有独特的作用。又如********的常设调查委员会、乌干达的政府检察长办公室、英国的议会行政监察专员、加拿大的监察专员机构、澳大利亚的国家调查局等等，都是行之有效的独立监督机构。这些机构的目的是通过防止政府官员权力滥用、管理上的随心所欲以及武断决策，进而维护公共利益。
再次，监察长办事处。1979年，首先在联邦政府所属的12个最重要的部设立了监察长办事处。主要任务是负责对这些部门的财政进行审核及调查工作。这是提高政府效率与提维护行政道德的一项重要措施。在美国，联邦政府各行政部门均设有监察长办事处，并有一套监察长办事处制度，专门调查美国联邦政府各行政部门内的贪污、贿赂等现象，以促进和提高政府部门的工作效率。
此外，在国防部设特命道德督查。该督查管理和监督国防部机构文职和军职人员道德规范和行为准则。协调和监督各单位有关执行“国防部指令”所规定的行为准则，利益冲突和财务申报的各项事宜，并按照法律或条例的规定向国防部行为准则办公室和政府伦理办公室提供所需的一切信息。
除国会和联邦政府设有道德委员会和伦理办公室外，许多州和市议会、市政府都设有伦理办公室或伦理委员会。如得克萨斯州的伦理委员会成立于1992年；又如洛杉矶的伦理委员会，等等。
最后，各种行政伦理的社会监督机制。在美国，民主制度与发育成熟的市民社会，使得政府行政行为的伦理监督与社会公众的监督密切联系在一起。近几十年的时间里，美国的各种民间组织对美国政府行政伦理的监督机制越来越成熟与完善，对行政人员、尤其是政府官员的行为监督发挥了不可忽视的作用。其中，著名的组织有：芝加哥的“改进政府工作协会”，这是私人发起的非官方的监督组织，宗旨是要查出政府中的违法渎职行为；“公仆廉政中心”，成立于1990年的一个非盈利组织。该中心的口号是“做国家与人民的看门狗”；“公务员政策中心”，分析行政官员的不良行为，提出有关道德的对策，征集公众签名，要求议会召开听证会，影响政府行为，提高行政伦理水平；“关于政府行为的私人调查机构”，此为5人专职小机构，负责接待发现联邦政府不正常行为的告密者，并对所告发的有关问题进行调查；还有“卡门考草根游说组织”，这是美国每一个由公众成立的游说组织。其他组织有“美国律师协会”、各大报刊媒体等。路易斯安那州一位报社主编，在谈及政府作用时说“政府做了好事，是它们应尽的责任，没有表扬的必要，如果做了错事，则必须接受公众的批评”。
在国际上众多的独立监督机构中，最有成效的是香港的廉政公署。该机构不受政府部门的管辖、直接向总督负责。组织上的独立性，保证了该机构行使监督权力过程中的威慑力。廉政公署的执行人员如果认定某些公职人员触犯法律或涉嫌贪污受贿行为，或因滥用权力而犯罪，无需拘捕令就可实行逮捕。香港法律赋予该机构以灵活、广泛和特殊的权力，包括特别调查权，获取资料的权力，对不明财产的扣留权，额外搜查的权力等，可调阅任何资料，处置财产，任何人都不得以任何理由拒绝，违者将受到一年至三年的刑罚。廉政公署的工作人员，可以进入和搜查任何楼宇，必要时甚至还可以动用武力。该机构在腐败斗争中收到非常好的效果，已经成为******实践的典范。
独立的监督机构之所以成为反腐斗争中的坚强堡垒，重要原因之一是这些机构和委员会具有特殊的任命与卸任机制，委员们都是通过独立的途径任命与卸任，任命机制能够确保被任命者的独立地位，如他们都是通过议会审查，而不是政府审查进入反腐机构，尤其是在这些机构和委员会中担任领导职务者。同时，反腐机构与委员会的责任机制又存在于政府系统之外，比如委员会由议会选出，这就可以使其工作人员独立于政府的权力控制，便于独立地行使监督权力，尤其是对身居高位的行政官员的独立监督。有了这样的机制，政府滥用权力的空间就会降到最低限度，腐败行为可以受到最大限度的扼制。
6.3.3社会道德环境与道德氛围
扼制公共生活领域的腐败、尤其是公共行政领域的腐败，专门的立法与独立的反腐机构具有至关重要的作用，缺之，反腐倡廉就无从谈起。但是，正如波普所说的，法律与规则的执行依赖于良好的道德氛围与道德环境，依赖于宏观社会环境的道德程度。如果宏观道德环境很差，公众对腐败没有强烈的反感，或缺乏扼制腐败的强烈愿望，公共行政人员必定缺乏道德责任心，也不可能理解公众责任，他们的公共行为动机中就会出现个人私利，从而误解、违背公共利益，那么，再好的法律，再强大的反腐机构都会失去有效性。因此，在反腐过程中，道德监督成了一种特殊的反腐措施。总体上说，道德的途径包括以下主要方面：
第一，确立实用的道德标准。这是实行道德监督的前提。对公共行政人员进行道德约束，首先需要有一套符合行政部门实际工作的道德准则，以便行政人员遵循对照。许多国家都建立了系统的公共部门的道德准则。这些道德准则对公共行政部门的管理者和领导者提出相应的道德要求，时刻提醒行政人员对公众所负的责任，要求他们及时说明自己的收入和财产来源。从各国实行的情况看，道德准则发挥作用的大小，与各国采取的实施道德准则的强度有关，也与具体的保障措施密切相关，如巴布亚新几内亚，由巡视员办公室的监督、执行并落实道德准则要求，取得了很好的效果。不同层次的政治人物和公共行政人员都会感到巡视员权威的威慑力，道德准则的监督作用比较明显。
尤其值得一提的是美国政府的行政伦理道德建设。1958年7月，美国国会通过了《政府工作人员道德准则》，为所有政府雇员、包括官员制定了内容广泛的道德规范。当时，该《准则》是以国会两院共同决议的形式通过的。
虽然，严格说来不具有法律约束力，但是，这些道德要求作为既定的行为准则保留了下来。1978年10月，美国国会参议院和众议院通过了《美国政府行为道德法》，于1979年7月1日正式生效，目的在于建立某种联邦政府改革，保持并提高官员和国家机关的廉洁性。1989年1月，刚宣誓就职的美国总统布什向联邦政府3700名高级行政人员发表了“本届政府决心维护从政道德”的演说。当天，任命了一个由8位专家组成的“总统道德委员会”。布什总统要求在45天内提出一套新的道德准则，以保证政府的工作“更严格、更令人满意、更有效”。1989年4月2日，国会通过了布什提交的《美国政府行为道德改革法案》，从而为美国行政、立法、司法三大机构工作人员规定了一系列更为严格的道德标准。1992年，美国政府又颁布了政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政官员伦理指导标准》。
此外，各部门还颁布了各种适合本部门的行为标准，如1987年5月，国防部颁布了长达4万字的《美国国防部人员行为准则》。
第二，任命和选拔行政官员时道德标准的运用。确立道德标准，除了衡量行政人员的行为以外，在任命与选拔官员过程中，道德标准的运用同样重要。因为，个体行政官员的道德水平往往与其一贯的道德操守关系密切。
官员任命制度的道德性不仅体现在官员行政过程中，也在于官员的晋升中的道德要求。在西方国家有一个共识，这就是，要从源头扼制腐败，必须先将有能力有道德操守的人吸引到重要的公众信任的岗位上；其次对身居要职的行政官员，一旦发现有人违背公共行政伦理法规，必须立即除名，以惩戒犯事者，警示所有在位的官员。
因此，在任命和选拔行政官员中，各国政府都把道德操守作为一个重要的标准。既然在道德环境的形成中，政治阶层和领导层的支持如此重要，为了保障道德的贯彻，许多国家在任命和选举重要职位的人员时，将道德要求作为一个重要的砝码。高尚的道德情操对那些身居领导位置的人来说，显得特别重要，把那些有领导能力的有德之人吸引到公众信任的位置上，同时，保证他们在这一位置上不会牺牲个人的正当利益（如充分的职权和利益补偿），这有助于维护权力职位的公共性；其次，在选择公共部门的重要职位承担者时，不仅仅按照道德准则的要求衡量他们，而且严格审查他们的背景和品质，如个人的道德操守等；再次，对那些已经居于某些领导地位的行政官员，如果发现他们违背公共行政伦理法规和准则，必须立即除名，以惩戒犯事者，警示所有在位的行政官员，不要重蹈覆辙，这有利于他们洁身自好，廉洁奉公。通过对公共人员一系列制度化的道德约束，使他们在职业生活中远离传统陋习，以现代公共生活的标准严格要求自己，保证最大限度地服务于公共利益。
实践经验证明，道德准则的有效性首先取决于道德环境的形成，这种道德环境的形成有赖于政治承诺和领导层的支持，并得到公众的广泛认同。
尤其重要的是，准则的要求必须为公共行政人员所接受，并依赖于他们的职业道德信念和道德自主性。其次是对违背道德准则的行为有严厉的惩罚措施。不论是官员还是普通行政人员，只要违背了道德准则，都会得到严厉的惩治。这是依靠道德的外在保障，对道德准则辅之以外在的强制力，确保道德的有效实施。
