党中央和毛泽东指示进藏的中国人民解放军和工作人员，为了帮助西藏民族政治、经济和文化事业的发展，应当“一面进军，一面建设”。
彭德怀对慕生忠说：“这里还是一片空白，从长远看，非有一条交通大动脉不可嘛！”
周恩来指示：“沿路情况，查明哪条路线最好修，全线有多长，需多少人工和材料，要花多少时间等。”
慕生忠提议修建青藏公路
1951年8月，慕生忠出任西北局西藏工委组织部部长兼西北进藏支队政委，与西北进藏支队司令员范明率领官兵1663人，赶着两万多头背驮物资的牲畜，队伍绵延300多里，经过4个月的艰苦跋涉，才到拉萨。
那一次进藏，他们第一天就损失了20多人，骡马损失了几百匹，加上有些骡马啃吃了有毒的草，中毒死亡了近千匹。而且足足花了半个多月，才走出了那一小段的路程。
紧接着，他们到通天河又遇到困难。在过这个通天河的时候，是用皮筏子，骆驼带着皮筏子，人坐到那上边，一部分一部分过去。通天河要是没有涨水时候，坐着船就可以过去。恰恰那时候通天河涨水，结果牛皮筏子就翻了，把那么1批人给翻下去了，光骆驼就1000多峰。
走上白雪皑皑的唐古拉山，海拔5000多米的高山由于缺氧，又夺去了一批人员和牲口的生命。
这让慕生忠不得不考虑是否能走另外的路。
当时，党中央和毛泽东就指示所有进藏的中国人民解放军和工作人员：
为了帮助西藏民族政治、经济和文化事业的发展，应当“一面进军，一面建设”。
西北军区副政委甘泗淇则更具体地指出：
要作将来在青藏高原上修一条公路的准备。
1951年12月，党中央决定成立统一领导的西藏工委，张经武为书记，张国华、谭冠三、范明分别任第一、二、三副书记，慕生忠任工委常委兼组织部长。
西北军政委员会交通部，当时也专派1位公路工程师邓郁清。
邓郁清是个南方人，但他的一生却几度在中国西部的公路建设中沉浮。
邓郁清从福建工业专科学校公路专业毕业后，曾参加过国民党修建的从西宁到玉树的所谓“青藏公路”。他的一只眼睛被碎石炸坏。
然而，邓郁清感到，更沉重的伤害则是国民党政府、军阀马步芳昏庸腐败所造成的公路废弃殆尽的绝望和颓废。
1953年底，为了解决驻扎西藏数万军民所面临的缺粮困境，中央责成西北局负责组建西藏运输总队，总部设在青海的香日德，有关领导点名要时任西藏工委组织部长的慕生忠担任政委，慕生忠当时正在北京准备调动工作。
这是慕生忠第二次进西藏。
慕生忠到西藏一看，运输总队其实是个骆驼运输队，因为这支运输队只是由从甘肃、宁夏、内蒙古等地收购来的2.8万头骆驼组成的。
据说当时全国的骆驼总量也不过是20万头，这近3万头的役驼可不是个小数字了。运输总队把这些骆驼与驼工们编成队，每头骆驼驮上150公斤左右的面粉，分头向西藏进发。
按照最初的部署，运粮队准备采用1951年解放军进藏时的路线。
这是一条传统的路线，它从青海香日德向南翻过昆仑支脉巴隆大坂，进入黄河源头曲麻莱地区，渡过通天河，翻越唐古拉山，穿过玉树、丁青，然后到达藏北重镇那曲。
这条路的走向和1300年前唐蕃古道大致相同，并且在新中国成立以后，已有两支队伍由此进入西藏，大家好像看到了希望。
但是，慕生忠深知，这条路上必经的黄河源头地区有着大量的泥沼地带，此处的通天河天险浪急水大，极不适宜大部队行进，1951年进藏时，就曾造成极惨重的损失。
2.8万峰从全国各地征集来的骆驼，带着鲜为人知的使命，浩浩荡荡地向着冰川、向着戈壁、向着荒漠进发了。
这悲壮的驼运以400万斤粮食运到拉萨，沿途每500米就倒下一头牲畜的惨痛代价，完成了它的艰难历程。1年零3个月下来，3万峰骆驼死亡十之八九，
1954年初，驼工们陆陆续续返回了香日德。他们去时牵着骆驼，回来时却两手空空：由于高原上恶劣的气候环境，这批进藏骆驼大队损失惨重，2.8万头骆驼几乎“全军覆没”！
慕生忠目睹了进藏部队物资的极度缺乏，目睹了骆驼运输总队的惨重损失，他十分痛心。
慕生忠利用一次到北京开会的机会，带着秘书、警卫员和1名向导一行几人，从拉萨出发，沿着正在修筑的康藏公路进行了实地考察。
他们历时40多天，全程走完了康藏线。
他们发现，康藏公路沿线的自然条件十分恶劣，雪崩、泥石流、塌方等事故经常发生。就是一场小雪，经风一吹也会形成雪堆。
慕生忠一路上看到了这些情况，他认为从康藏线上修公路进藏困难太多，而且就算修成了，也难以保障运输的畅通。
慕生忠当时就想：仅仅靠骆驼来运送进藏物资根本不是长久之计，要想解决西藏运输的困难，就非得修路不可。既然康藏线困难重重，那么从西北开辟一条入藏公路如何呢？
这时，慕生忠听当地驼工讲，还有一条土质坚硬、极少沼泽、河床平浅的路线。这条路线是由香日德西行至格尔木，再折向南行，沿雪山边缘，越过昆仑山和唐古拉山，经那曲去拉萨。
慕生忠详细查地看了这条旧路，这同样是条被岁月尘封了的古道，曾是七世吐蕃王北上安西的和亲之路。然而，它却隐藏在被外国人称为“生命禁区”的高海拔地带，是否能够走得通，是否真正存在，大家心中都没有底。走这样一条新路，能否使人困马乏的运粮队伍获得意想不到的新生呢？大家都在心中祈祷着，希望这神奇的古道能够焕发出生命的活力。
在这关联千秋的重要时刻，慕生忠随即决定：“放弃旧路，改走新线！”
慕生忠的这一想法和副政委任启明等人不谋而合，于是慕生忠先后派出两批人，用木轮大车和胶轮马车向藏北重镇那曲出发探路。
慕生忠则前往北京，为修建青藏公路筹集资金与物资。
慕生忠将以上情况及时地向党中央和国务院作了汇报，并对修路提出如下建议：
一、青藏高原，地势平缓，施工比较容易；
二、地图上的红线，在黄河源以上，也在长江三大源流的上部，河水较浅，易于徒涉；
三、高寒风大，无大雪封山之忧；
四、冰冻层厚、无塌方和翻浆之患；
五、气候寒冷无雪崩，也无冰川流动和泥石流等情况。
上述5条建议，恐有不当之处，拟以马拉大车再作一次试探。
彭德怀支持修建青藏公路
1954年，慕生忠来到北京，由于对国家机关的分工并不熟悉，他便先找到国家民委主任李维汉。
李维汉听了慕生忠的来意后，说修路的事归交通部管，便派人领路让慕生忠去找国家交通部。
慕生忠见到交通部公路局局长后，他便径直提出要在青藏高原修一条公路，请交通部在经费上给予支持。
公路局长大吃一惊：“在青藏高原修公路？这是件大事，我们作为主管部门，从来没有安排这项工程呀！”
慕生忠说：“所以我才来要求的呀！”
“你是代表西藏工委来的吗？”
“不，我代表我个人！”
公路局长感到不可思议，因为这不符合正常程序，而且没有进行可行性论证。他冷静地对慕生忠说：“同志，我们国家建设刚刚起步，到处需要钱。抗美援朝战争打了3年，国家花了不少钱。现在康藏公路已修了几年，投进去多少亿还没见名堂。你要求修青藏公路不但国家第一个五年计划不能安排，第二个五年计划也安排不上。”
从交通部立项的事情，自然也不了了之。
最后，慕生忠找到了刚从朝鲜战场归来的彭德怀。
彭德怀在第一野战军担任司令员时，慕生忠是第一野战军的民运部长。
在此之前，慕生忠刚刚收到前往黑河探路的任启明的一封电报。电报上写着：
青藏高原远看是山，近看是川。山多坡度平，河多水不深，一般不用架桥。1000多人，半年左右时间，修一条简易公路是可能的！
原来，探路队经过考察，发现青藏高原虽然海拔高，可是群山之间高度差小，坡度也相对缓和。
此外，高原上虽然河流密布，但是河床很浅。在这种条件下，修建青藏公路的可行性还是很大的。
慕生忠拿到电报，兴奋得一夜没睡觉，心里更有了底儿。
于是，慕生忠在彭德怀面前，详细地陈述了自己的想法：一条青藏线，可以分成几段修，先修格尔木至可可西里的300公里是完全没有问题的。
彭德怀听完慕生忠的汇报，慢慢地踱步走到挂在墙上的中国地图前。
其实，早在1950年四五月间，彭德怀就曾风尘仆仆地来到青藏高原视察，亲自勘察进军西藏的路线，确定了由青海入藏和修筑青藏公路，并组织以军队为主的人力物力开赴工地进行施工。
后来，彭德怀奔赴朝鲜战场，仍在关心着那里的交通建设，特意还把朝鲜在这方面的经验介绍回来供参考。
所以，慕生忠提出修筑青藏公路的想法也与彭德怀的想法不谋而合。
1952年从朝鲜回国后，彭德怀接替周恩来主持中央军委日常工作。
彭德怀作为一名军人，他深知在青藏高原修路的意义绝非是给西藏运送几袋粮食。从祖国腹地建成一条伸向西南、西北边防的公路，这在战略上该会有多么重大的意义！
彭德怀慢慢抬起手，他突然从敦煌一下划到西藏南部，他对慕生忠说：
这里还是一片空白，从长远看，非有一条交通大动脉不可嘛！
彭德怀高瞻远瞩，他从战略高度上肯定了修建青藏公路的必要性。彭德怀下决心要修好青藏公路，不只是作为一条军事要道，更重要的是，他认为这是一条连结兄弟民族的团结之路，是民族间心连心的纽带。
慕生忠此刻仿佛领悟到了什么。
于是，敦煌这个丝绸之路上的重镇，就这样和他原先的修路计划连缀到了一起。
当日，彭德怀留下慕生忠在家里吃饭，并用苏联军事代表团送给自己的洋酒招待了他。
临别前，彭德怀要慕生忠写个修路报告，再由他转交给周恩来。
后来，西藏工委书记张国华和副书记范明签发了修筑青藏公路的第一份报告。
报告中写道：
根据慕生忠同志报告，发现由青海香日德经噶尔穆、霍霍西里、三道梁子、聂荣宗到黑河，道路平坦，大车已顺利到达聂荣宗。经报告军委，原则上准予同意修筑此公路。
周恩来详细询问了情况以后，他说：
青藏公路要修，它如人的手背，平坦易为，而且斩不断，炸不烂，非常保险。要急修，先粗通，然后再改善。康藏公路要修，但它如人手的五指，横断山脉，断一处就不能通车。为了战略上的需要，青藏、康藏两条公路并修。平时两条路都通车，万一断了一条，我们还有一条，修复断了一条时，另一条还可支援。
中财委根据周恩来指示，通知交通部从1954年预备费中拨给旧币30亿元，相当于人民币30万元，用来修筑青藏公路格尔木至霍霍西里段，并指明今年只能用30万元，不得增加，在此经费内能修到哪里就修到哪里。
修路报告批下来以后，彭德怀把慕生忠叫到办公室，告诉他：“总理已把你的报告批准了，下面的戏就该你唱了。”
按照当时修建公路的最低标准，这30万元充其量能修5公里，虽是杯水车薪，但对慕生忠来说也是弥足珍贵了。
在充分听取了工程技术人员的意见后，彭德怀亲自确定了青藏公路的入藏线路，并确定以解放军为主修路。
慕生忠已经很满足了，但是他还是向彭德怀试探道：“能不能再给10辆卡车和10个工兵。再拨些工具。”
彭德怀干脆地说：“行！都由西北军区给你解决。工具给你1200把镐，1200把锹，3000公斤炸药。另外，再给你一辆吉普车，你总得跑路嘛！”
慕生忠高兴地说：“太感谢首长了！”
彭德怀后来又从西北军区抽调了大量军力和物力投入此项工作。
慕生忠每次提起彭德怀，总会这么说：
没有彭老总，就没有青藏公路！
党中央决定修建青藏公路
在新中国成立之初，党中央和毛泽东就十分关心并积极谋划从青海修筑一条入藏公路。
1949年2月，毛泽东在西柏坡会见来访的苏共中央政治局委员米高扬时说：
大陆的事情比较好办，把军队开去就行了；西藏问题也并不难解决，只是不能太快，不能过于鲁莽。这主要是基于两个方面的考虑：一、交通困难，大军不便行动，给养供应麻烦比较多；二、民族问题复杂，尤其是在受宗教控制的地区……不应操之过急。西藏的问题比较特殊和复杂。
早在建国前夕，毛泽东就多次致电彭德怀、邓小平、刘伯承，部署进军西藏，中共中央已把解决西藏问题列入议事日程。
西藏地区民族众多，曾有人给毛泽东举了个很形象的例子：有一次日喀则地区开会，各县穿各自的服装，结果是十几个县，一个县一个样。
1949年8月6日，毛泽东致电彭德怀说：
听说班禅到了兰州，打兰州时要特别注意尊重、保护班禅和甘、青两省的藏族人，为解决西藏问题做准备。
10月13日，毛泽东就西南、西北作战部署致电彭德怀：
经营云贵川康及西藏的总兵力为二野全军及十八兵团，共约60万人。西南局的分工是邓、刘、贺分任第一、第二、第三书记，贺为军区司令员，邓为政治委员，刘为西南军政委员会主任。
毛泽东把解决西藏问题的任务明确交给了二野。
西北战事结束，新疆已和平解放后，毛泽东要求西北局负责解放西藏，西南局从旁协助。
1949年11月23日，毛泽东在致彭德怀的电报中指出：
由青海去西藏的道路据有些人说，平坦好走。
彭德怀随即派人调查了解自青海、新疆入藏的情况。
调查的结果是，从青海、新疆入藏困难很大，一年有8个月大雪封山，难以克服。如入藏任务归西北军区担任，要完成入藏准备，需要两年。
彭德怀立即将这些情况报告中央并毛泽东。
毛泽东基于国内外形势的变化，此时对解决西藏问题已有新的考虑，从“暂缓”转向“宜早不宜迟”。
毛泽东接到彭德怀的电报时，他正在苏联访问，他立即于1950年1月2日从莫斯科致电中共中央、彭德怀并转邓小平、刘伯承、贺龙：
由青海及新疆向西藏进军，既有很大困难，则向西藏进军及经营西藏的任务应确定由西南局担负……应当争取于今年5月中旬开始向西藏进军，于10月以前占领全藏。
毛泽东在这封电报中还特别提到：
西藏人口虽不多，但国际地位极重要，我们必须占领，并改造为人民民主的西藏……进军及经营西藏的任务是我党光荣而艰苦的任务……入藏军队可定为3年1换，以励士气。
毛泽东最后要求西南局确定入藏的部队及领导经营西藏的负责干部。他还对西南局组织进军西藏的各项准备工作，提出了具体意见。
为此，以邓小平为第一书记的西南局报请中央批准，成立中共西藏工作委员会，张国华为书记，谭冠三为副书记，王其梅、昌炳桂、陈明义、刘振国、天宝为委员，统筹经营西藏工作。
邓小平领命解放西藏的任务后，召集了很多民族问题专家，商议解放西藏的办法。
西南局在接到电报的当天即在重庆召开会议，制订入藏计划，决定入藏部队。
1950年春天，中国人民解放军为和平解放西藏，分别从四川、西北、新疆和云南4个方向进军拉萨。
1950年12月9日，西南军区给中央军委电报提出：
从玉树经黑河到拉萨线，比较从昌都经三十九族、大昭到拉萨要易修筑，因前者是高原脊背较平。据报，后者则山大河多，困难特多……目前只修通甘孜到昌都段或者再稍向前修一段是可以的。
成都战役结束后，十八军五十二师奉命作为进藏先遣部队，由师长率1个团先开往西康的甘孜，在那里建进军基地，并为后续大部队掩护和参加修筑公路，调查社会情况，做统战和群众工作。
当时，帝国主义势力胁迫西藏上层，企图把解放军挤出西藏。
1951年两路进藏部队共约3万多人，每天仅粮食就要消耗四五万公斤。而中央对进藏部队有明确规定：进军西藏，不吃地方。用牲口驮运的那一点粮食真不够吃多少时间的。
当时有人算了一下：供1个人1年的吃用，需要3峰骆驼，来回要用多半年时间。为此，吃用都出现了极度紧张的情况，最困难时每人每天4两面都难以保证。
再加上当时西藏一小撮上层反动分子一心想赶走汉人，千方百计阻挠藏民向部队出售粮食和物资，致使1个银元只能买作为燃料的8斤牛粪，烧1壶开水就要花4个银元。1斤咸盐要8个银元，而1斤银子只能买到1斤面。
由于买不到粮食、盐巴和燃料，西藏驻军和党政机关的3万多人面临着断粮的危险。
当时唯一的一条从四川雅安出发的运粮路线，往返3000多公里，1年才能走个来回。
1951年1月4日，毛泽东在电报上加批语给周恩来和聂荣臻代总参谋长：
照西南意见，玉树、黑河、拉萨线公路较易修，而西南则是修甘孜、昌都线，以西不修。请再研究，是否令西北负责修玉树、黑河、拉萨公路？
同一天，毛泽东又在西北军区第一副司令员张宗逊关于减派骑兵入藏问题给军委的电报上，给周恩来、聂荣臻批语：
修路是否有经费，如无修至日喀则的经费，可否西北修至玉树至黑河公路。
1951年1月31日，周恩来指示西北军政委员会调查青藏线：
沿路情况，查明哪条路线最好修，全线有多长，需多少人工和材料，要花多少时间等。
1951年6月，中央政府赴藏代表、西藏工委书记张经武从北京前往西藏，他先绕道广州、香港、新加坡、印度，然后骑马翻山越岭，历时1个多月才抵达西藏亚东县。
当时的情况很紧急，不送粮，进藏的那批人就会断粮，当时反动分子就是想饿走解放军，所以中央军委指示慕生忠要紧急组织队伍运物资到西藏。为了解决进藏部队的生存问题，中央决定不惜一切代价从西北运粮。
1954年，慕生忠提议修筑青藏公路，很快就得到了中央的批准。
“青藏公路”的名称开始于抗日战争时期。当时的路线是西宁—湟源—共和—兴海—玛多—称多—结古。
这条公路早在1927年已开始分段草修。当时先修建西宁至湟源段，路线沿西宁西川南岸至西石峡东口跨河再沿北岸至湟源。
1929年沿西宁西川北岸，东起西宁西郊小桥，西至扎麻隆另建公路一条，南岸专行马车，并修通湟源至哈拉库图段。
1932年修至兴海大河坝。
1943年7月，该公路修至玛多黄河沿。
1944年9月底修至玉树结古。
公路全线872公里。
1944年10月，当时的“青藏公路”举行试通车仪式。抗日战争胜利后，这段公路便不被当局所重视，由于财力不济，高原冻土地带施工技术问题无法解决，致使许多地区的工程达不到设计标准，再加上雨雪冲蚀、无人养护等原因，许多地段无法行车，因此试通车后并没有正式通过车。
1950年，中国人民解放军组织近6000人的筑路队伍，抢修西宁至玉树公路的西宁至玛多黄河沿线。
1953年、1954年，部队也参加了施工。
1954年12月5日，西宁至玉树公路正式通车。
但当时公路并没有修至西藏，这条公路不算是名副其实的青藏公路。
1953年11月，西藏运输总队组建了两个探路队，历时两个月，探明格尔木至拉萨路线的地理状况，为修筑青藏公路提供了决策依据。
西藏地区粮食供应十分紧张，西藏运输总队运粮骆驼死亡60%，通过畜力运输粮食十分困难，这就更加坚定了中央快修青藏公路的决心。
