我国实施改革开放政策以来，地方和部门成为经济运行中极其活跃的利益主体，在投资、上项目等方面拥有了很强的积极性。对于旅游企业而言，除了原有的投资主体———国家主管对外接待的部门以外，政策的放开产生了大量新的投资主体。计划经济下原本并不清晰的利益主体被激活，同时出现了一批原体制以外的全新主体。随着促进旅游业发展的产业政策的出台，这些利益主体的投资冲动迅速得到释放并不断增加，不同投资主体的大量投资迅速进入旅游企业。同时，由于目前中国旅游企业经营过程中还存在某些地域性或部门性保护和垄断现象，加之配套市场发育不是很完善，致使旅游企业的跨行业、跨地区的集团化发展，旅游企业的集团化、网络化发展受到一定的限制。到目前为止，我国旅游企业基本上还是处于单体经营的状态，企业中建立现代企业制度的步伐受到了一定的阻碍，并没有真正形成集团化经营，很难实现规模经济效应，导致市场中缺少真正的市场竞争主体。
（4）旅游区域经济发展的不平衡
我国旅游业的发展是以主要城市为依托起步的。其主要原因：一是这些主要城市受历史社会发展的影响，大都具有丰富的人文旅游资源，对旅游者具有较强的吸引力，客观上会形成一定规模与数量的旅游需求；二是这些主要旅游城市原有基础较好，是各地区政治、经济和文化的中心，并且具有良好的旅游综合服务能力，旅游接待设施和旅游交通发达；三是通过重点建设入境旅游接待的主要城市，可以全面带动以城市为主体范围内的旅游资源的开发和旅游设施的建设，逐渐形成以中心城市为重点的入境旅游接待格局体系。可以说，这种以主要城市为主的接待格局是我国旅游业超常规发展模式的必然结果。进入20世纪90年代后期，我国旅游生产力布局集中于东部沿海地区。这是因为：首先，沿海地区具有良好的经济发展实力，原有基础较好，尤其是交通运输条件较好，在短期内能形成较大的旅游经济生产能力。其次，沿海地区与国外旅游客源国及旅游中转国的经济差距较小，旅游需求强度较高。第三，随着对外开放政策的深入，沿海地区与国外的经济文化联系日趋紧密，使旅游发展的速度与规模进一步扩大。而中西部内陆地区虽然拥有丰富的旅游资源，由于可进入性相对较差，开放程度和经济发展水平较低，许多地方出现了接待能力过剩的现象，旅游企业之间的价格大战频频发生。与此同时，随着旅游产品开发的深入和国内旅游业的兴起，一些原来是旅游业“温”、“冷”点的中小城市却出现了接待能力不足的情况。旅游区域经济发展的不平衡性导致生产要素难以得到合理的配置，中西部大量具有极高价值的旅游资源没有得到很好的开发，无法将资源优势转化为产品优势。因此，目前全国范围内的旅游生产布局还未能根据各个地区自身的资源优势和区位条件开发出符合市场需求的旅游产品，并与相关地区形成合理的分工与布局，各地区之间也还未能形成资源互补、市场互补、发展互补的区域发展格局，无法促进生产要素的流动和有效利用，提高旅游经济的整体效益。
（5）旅游与生态环境保护的协调需要进一步加强
生态旅游业是全球目前增长最快的经济成分之一。每年由生态旅游带来的直接及间接经济效益约合3350亿美元，可以保证全球10%的人口就业。生态旅游是非工业化国家与地区的一个主要经济来源。我国为保护生态环境，采取了积极有效的措施。但是，在生态旅游的实施中仍然存在一些问题。
①难以避免的环境破坏。偏远地区的生态系统一般保存良好，而大批生态旅游者的涌入势必影响当地生态系统的稳定。澳大利亚生态旅游协会的统计结果表明，与观赏自然风光有关的旅游人数平均每年以30%的速率递增，旅游人数的增多意味着不可避免的环境破坏。
②不规范的旅游市场。在许多发展中国家，生态旅游的最大受益者并非旅游所在地国家，而是操纵生态旅游的国际旅游社团，这势必增加旅游者额外的经济负担，同时也不利于旅游区建设资金的投入及可持续发展。
③资源的掠夺问题。通过所谓的生态旅游，西方国家在亚洲及非洲国家大量采集植物标本，掠走生物资源。目前，有40%以上的西药含有亚洲植物提取成分，为西方发达国家带来巨额利润。
2.加入WTO对中国旅游业的影响
经过十余年艰苦的谈判，2001年12月11日，我国成为世界贸易组织的正式成员。按照世贸组织的协议，加入成员要在其后的国际贸易中履行既定的权利和义务。货物贸易和服务贸易是世贸组织协议约束的最主要的两个方面，其中服务贸易分为跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动四种贸易形式，旅游业属于“境外消费”的范畴。与货物贸易不同，WTO对成员服务贸易的市场准入门槛的约束不体现在贸易配额多寡、关税水平高低等壁垒上，而是通过在单边、多边谈判后形成的具体减让承诺来体现，也就是说，WTO要求成员必须按照承诺表来实现对服务贸易领域的减让。旅游服务是国际服务贸易的重要部门，在世贸组织上的国际服务贸易分类表所划分的11类142项服务项目，“与旅游有关的服务”被单独列为第九大类，包括“饭店（公寓楼）和餐馆”、“旅行社和旅游经营者”、“导游服务”和“其他”等子项目。我国在“入世”过程中，“与旅游有关的服务”成为服务贸易领域谈判的重要内容之一，经过了多次“讨价还价”的谈判后，最终形成了一种相对“双赢”的谈判结果。“入世”对中国旅游业的影响是什么？最普遍的说法是：机遇和挑战并存。
（1）“入世”给中国旅游业带来的机遇
其实中国加入WTO后首先带来的是机遇，是促进中国旅游业发展前所未有的机遇。这是因为：①由于开放程度的扩大、服务的便捷、贸易活动的频繁，有利于我国国际旅游市场的开拓，来华客源总量将会大大增加，这对旅游业来讲就是生意的增加。②有助于我国旅游企业的经营管理朝着国际化标准进一步规范。③大量外资的流入，将加速改变中国旅游业因资金不足而滞后的硬件环境，有利于提高我们的产品档次，增强吸引力和竞争力。④关税的降低可以有效地降低旅游企业的经营成本。同时，由于世界旅游市场上的三大突出特点：一是基本没有壁垒可言，既无关税壁垒，亦无非关税壁垒；二是没有贸易战，从未在国际旅游领域产生过旅游诉讼与反诉讼、倾销与反倾销等情况；三是相对于其他行业而言，旅游经营中的技术含量低，这就意味着在这方面中国与发达国家之间的差距小得多。这三个突出特点展示了一个前景，即在旅游领域，中国旅游业有可能超越其他产业一步到位，进入世界旅游经济的水平分工，与旅游发达国家一争高下甚至并驾齐驱。因此，市场的双向开放也为我们跨国经营提供了良机。所以，加入WTO后，我们首先要认识和把握机遇，迅速抓住机遇快速发展。
（2）“入世”给中国旅游业带来的挑战
加入WTO后，我国实行了国际上通用的游戏规则，实行了高度市场化运作，取消了所有的限制和保护。在同一个地盘上，除了现有的旅游企业为了生存和发展要进行激烈的竞争以外，外地的旅游企业也会不受限制大量地参与竞争。乘机而入的国际旅行商，特别是来自经济发达国家的大旅行商，实力雄厚，网络健全，必然给我们带来较大的冲击。因此说，加入WTO，对中国旅游业实际上也是一种挑战。具体表现在以下四个方面：
①针对旅行社业。我国承诺从加入之日起，外方投资旅行社业的门槛直接降低，合资旅行社的注册资本从500万元降至400万元，外方投资者的年旅游经营总额从5000万美元降至4000万美元；加入后三年内，外方加以控股，注册资本最低要求将降至250万元；加入后六年内，外方可以独资经营，并取消对合资旅行社设立分支机构的限制。但外方投资旅行社业，“可以经营向国内、外旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务、在中国境内为旅游者提供的导游服务和在中国境内的旅行支票兑现服务”，却不得经营中国公民出境旅游业务。
②针对饭店业（包括公寓、餐馆）。外方投资饭店业，自我国加入之日起，外方服务提供者可以通过合营企业形式在中国建设、改造和经营饭店和餐馆，允许外资控股；加入后四年，取消对外方在企业设立形式和股权方面的限制。
③对导游领域和“其他”服务，我国对外承诺没有开放。在自然人流动方面，我国承诺：对饭店业，外方经理、专业人员和高级行政管理人员在与合资、合作饭店和餐馆签订合同以后，可以在中国提供服务；对旅行社业，我国除水平承诺（水平承诺是指适用于各行业的总原则性承诺）外，没有作出新的承诺。
④“入世”对政府体制的要求。一是透明度原则，所有的政策法规要符合WTO的规则并对所有经营者公开；二是国民待遇，要求不同类型的企业要有平等的地位；三是政府要参与、协调中国旅游业发展过程中与其他国家产生的矛盾和摩擦，并研究如何充分利用游戏规则，为企业提供发展机遇；四是政府面临更多的法律诉讼。
总之，尽管我国加入WTO的承诺是国际公约性质，但实际上包括我国服务业对外开放承诺在内的所有WTO文件，其内容对国内法制建设都将产生前所未有的影响。加入WTO在各国的承诺文件后面，还有一个较为严密的国际贸易争端解决机制。依靠这一机制，无故不兑现承诺或违反WTO原则，都要受到严厉的制裁，这使成员们都为避免因制裁而可能导致的贸易损失而主动恪守WTO文件。因此，有人把WTO的原则和我国的承诺形容成“国际行政法典”。也就是说，从加入之日起，加入成员在非常大的程度上应当以WTO的原则来确定国内的法规，WTO要求的最惠国待遇、国民待遇以及法规透明度原则，都是加入成员在立法过程中必须考虑和遵守的重要因素。
（三）旅游法律关系
旅游法律关系是指由旅游法律规范所确认和调整的，旅游法律关系主体之间具有旅游权利与义务内容的社会关系。旅游业发展中的法律关系实质上是一种社会关系，这种社会关系是客观存在的。主要表现在：一方面是平等法律关系主体之间在业务交往中，为了各自的利益而形成的关系；另一方面是国家在宏观管理过程中形成的法律关系。
1.旅游法律关系的分类与特征
依据不同的标准，对旅游业发展中的法律关系可以进行下列分类：
（1）按传统西方法学分类方法：旅游法律关系可分为公法关系和私法关系。公法是指国家需要在其中发挥权力作用或者国家在其中扮演重要角色的关系，如两个主权国家之间签订政府旅游合作协定（我们与旅游目的地国家签订的有关协议；我国为了加入WTO与34个国家签订的双边协议，以及我国加入世贸组织所签订的协议）。私法是指旅游企业与旅游者之间或各旅游企业相互之间的关系，在私法关系中，一般适用契约自由原则和当事人意思自治原则，以不违背法律和公共秩序、不损害社会公共利益为前提。
（2）按旅游法律关系的性质分类：旅游法律关系可分为民商事法律关系、经济法律关系、行政法律关系等。
（3）以当事人是否属于同一国籍为标准分类，分为国内法律关系和国际法律关系或涉外法律关系。
（4）从旅游业务的专业领域分类：旅游法律关系可分为旅游合同法律制度、旅行社与导游管理法律制度、饭店法律制度、旅游交通运输法律制度、旅游保险与安全法律制度、旅游者出入境管理法律制度、旅游资源法律制度、旅游经营中的公平交易法律制度、旅游投诉法律制度等。
旅游法律关系同其他社会关系相比，具有以下特征：
（1）旅游法律关系属于上层建筑的范畴，其形成和实现都要通过人们的意志和有意识的活动。旅游法律关系的产生、变化和发展都是以旅游物质关系为依据，反过来对旅游物质关系又有促进作用。
（2）旅游法律关系是由旅游法律规范调整的社会关系。任何一种旅游法律关系的产生和存在都是以与这种法律关系相适应的法律规范的存在为前提的，必然符合旅游法律规范的要求。没有相应的旅游法律规范，就不可能形成旅游法律关系。旅游法律关系是旅游法律规范在实际生活中的实现，只有当人们按法律规定结成具体的权利与义务关系时，才能构成法律关系。
（3）旅游法律关系具有旅游权利和旅游义务的内容，双方当事人相互享有旅游权利，承担旅游义务。如关于旅游纪念品的买卖合同，旅游工艺品商店的义务是将旅游商品交付给旅游者，它的权利是取得商品的价金；而旅游者的权利是取得旅游商品，其义务是支付旅游商品的价金。
（4）旅游法律关系是由国家强制力保证实施的社会关系。法律规范所调整的权利与义务关系，不同于其他社会规范所调整的权利与义务关系。旅游法律关系内容的实现，是通过国家强制力保障旅游法律关系主体的合法权利的实现和法定义务的履行。任何侵犯他人合法权利和不履行法定义务的行为，都要受到以国家强制力为后盾的法律制裁。
2.旅游法律关系的构成要素
旅游法律关系由主体、内容和客体三大要素构成，缺少其中任何一个要素都不能构成法律关系。
（1）旅游法律关系主体
旅游法律关系主体，是指依法享有权利和承担义务的旅游法律关系的参加者或当事人。任何法律关系，如果没有享有一定权利和承担一定义务的主体参加，都是不可能成立的。在我国，旅游法律关系的主体包括：旅游行政管理机关、旅游企事业单位、旅游者及境外旅游组织等。
①旅游行政管理机关分为国家旅游行政管理部门和地方各级旅游行政管理部门两级。国家旅游行政管理部门即国家旅游局，它是在国务院的领导下，负责统一领导和管理全国的旅游工作。国家旅游局对旅游业实行宏观管理，会同有关部门制定和完善有关旅游的政策、法规，以适应市场要求，规范和引导旅游市场；地方各级旅游行政管理部门在我国主要是指省级、地，市旅游行政管理部门和县级旅游行政管理部门，它们是在国家旅游局和地方人民政府的双重领导下管理本地区的旅游行政工作。
